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2009年第16期第16期
宣城市国土资源局 2009年5月14日
整合社会政策资源 促进土地综合整治
——赴合肥市国土资源局学习调研报告
为贯彻落实市委、市政府关于推进社会主义新农村建设等重大决策，将正在开展的深入学习科学发展观调研活动落实到具体行动上，全面贯彻执行省国土资源厅关于破难题、保发展、保红线的新要求，5月11日，局长平卫率局领导班子成员、各县市（区）国土资源局及相关科室主要负责同志组成考察团，就如何进一步解放思想、加强国土资源管理、推进社会主义新农村建设、促进土地综合利用等问题到合肥市国土资源局进行了学习考察。这次考察活动，也是市国土资源局深入开展管理创新、服务创优、工作创先活动的重要内容之一。考察团在合肥市局听取了项目相关情况介绍，实地察看了农民居住新村和土地整理区。这次走出宣城看合肥、跳出土地看土地，目的是为深入了解经济发达地区国土资源部门在国家严把土地闸门的新形势下，在当地经济形势不景气的时期如何创造性地做好推进土地集约利用、做好土地宏观调控、推进土地综合整治和新农村建设等方面的工作。通过这次学习考察，大家对合肥市国土资源局解放思想、实事求是的开拓精神和敢为人先、勇于吃螃蟹的气魄、严格执行法律却又不拘泥于法律条文的工作方式有了较为深入的了解，使我们增长了见识，开阔了视野，找准了差距，增强了做好工作的紧迫感、责任感和使命感，为我市将要开展的宣州区和广德县两个土地综合整治试点工作以及今后的土地整理和社会主义新农村建设工作提供了不少宝贵的经验。现将调研汇报如下：
一、项目的概况
2008年10月8日，合肥市被国土资源部正式批准为全国唯一的节约集约用地试点市。试点市批准以来，合肥市将节约集约用地作为立市之本，解放思想，敢闯新路，勇破难题，以强烈的历史使命感和责任感，强力推进试点市工作。其中2008年以整村推进组织实施的4个土地与宅基地整理和新农村建设试点项目就是五大节约集约用地建设模式之一，也是节约集约用地工作开展以来打的第一拳。
4个首批试点项目，总规模44平方公里，涉及209个自然村庄、5062户农户、17137农民。将209个自然村归并为9处基础设施完善、配套齐全、村容整洁的新村庄，建成独具江淮地域特色的农民新居924幢、52.8万平方米，公共服务设施2.23万平方米，修筑田间道、生产道、沟渠660公里，修筑塘口374口，绿化植树23万株，工程总投资6.7亿元，预计新增耕地8063亩，整理后的耕地全部流转至企业合作社或产业化公司，预计户均年增收3000多元。
二、主要做法
（一）整合资金。整合所有支农项目和资金。经过梳理，将合肥市、县两级26项支农项目和资金进行整合，改变以往各部门分散搞、撒“胡椒面”的做法，以土地整理为抓手，所有的基础设施和公共设施跟进，本着“资金来源不变、用途不变、整合集中使用”的原则，按各类子项目的原审批渠道、原实施办法进行申报审批，实现整个项目统一推进，诸如村村通道路、给排水、电力、电信、农村文化设施、污水处理设施、种植业、养殖业等项目资金按原用途集中投入。为此，由市政府专门出台了资金整合意见和方案。
（二）规范操作。规范运用，阳光操作。为做好大规模土地整理和宅基地整理工作，以市政府名义出台了土地整理实施意见、项目管理办法和农村集体土地流转的实施意见。各项目点所在乡镇出台拆旧建新宅的补贴标准。整理后的土地在尊重农民意愿的基础上，按照依法自愿有偿的原则，实施规范化的土地流转，引入农业产业化企业进行规模化种植和养殖，农民不仅可以得到租金，享受农业的各种补贴，还可以到产业化公司中打工，增收有了保障。同时，项目建设的全过程，从新村建设、旧村拆迁、基础设施和公共设施建设，到土地整理、土地流转和农业产业化，实行“阳光操作”，吸引农民参与，接受农民和审计部门的监督。
（三）合力推动。实行四级联动，形成合力共建机制。为保证项目顺利实施，在市一级，市委市政府成立了合肥市土地及宅基地整理和新农村建设工作领导小组，省委常委、市委书记孙金龙任顾问，市长吴存荣任组长，分管土地和分管农业的市委常委、副市长方军和张进任副组长，市委市政府各相关部门负责人为成员。省委常委、市委书记孙金龙亲自过问，召开汇报会听取项目建设进展情况，并亲临项目建设现场调研。市委常委、副市长方军每月组织召开一次调度会，及时解决问题，目前已开了9次。调度会后，方军率国土局等部门的同志到各项目点督查调研。市农委、建委、交通局、环保局等各相关部门，都确定分管负责人以及具体工作人员，实行工作重心下移，直接指导到乡、到村，强力推进项目实施。在县一级，三县均成立了项目工作领导小组，县政府主要负责人任组长，分管副县长任副组长。领导小组下设办公室，作为项目日常管理协调机构。在乡一级，将相关人员细分为宣传综合组、规划建设组、拆迁安置组、土地整理组、后勤保障组等，明确责任、分工到人。乡镇主要负责人每周定期到项目建设现场，分管负责人长期驻守在工地，随时解决项目推进中出现的问题。在村一级，由村民代表大会在全体村民中推举出若干位德高望重，且有组织能力的村民作为成员，成立项目建设理事会和质量管理监督组，统一行使管理权和监督权，真正做到群众自己的事情自己人、自己管。市、县、乡、村四级联动，上下一心，统筹协作，大大加快了项目实施进度。
（四）统一实施。农村土地综合整治是一项庞大的系统工程。我们依据土地利用总体规划、土地整理规划、村庄布点规划、村镇建设和产业发展规划，在项目实施上，做到“五个统一”。（1）统一规划设计。按照城乡一体发展、新村建设与产业统筹的原则，高标准、高起点做好田、水、路、林、村综合整治规划，包含新村建设规划以及产业发展规划，以规划引领项目建设。注重改善村容村貌，挖掘乡村文化，节约集约利用土地。（2）统一提供宅基地和新建住房。在充分尊重农民意愿的基础上，将分散的自然村落进行改造、撤并，拆旧建新，整村推进，选择交通较为便利的地方集中建设新村。新建住房由农户签订委托代建书，实行统一建设。（3）统一推进土地及宅基地整理复垦。规模推进土地整理，项目建设规模不少于1万亩。旧村拆迁后，旧村宅基地统一整理成耕地。本着“有效最低价”中标原则，采取“乡划定、县把关、市招标”的方式，公开招标确定施工单位。（4）统一基础和公共设施建设。项目区统一配建雨污水、供水管网以及电力、电话、广播电视、道路、污水处理等基础设施以及学校、医疗卫生、敬老院、村级综合服务和文化体育等公共服务设施。（5）统一推进土地流转和规模经营。
（五）改革提升。项目的实施过程，不仅是新村建设的过程，也是深化农村改革的过程。除土地流转的探索外，农民从原来分散的自然村落到新村集中居住，必然有个农村社会化管理的改革问题。合肥市高度重视集中居住后农民的社会化服务管理问题，通过组织农民专业合作社、制定新村文化公约、美化绿化环境等方式，服务引导农民改变落后的生产和生活方式，帮助农民致富，为农民办实事。
三、主要经验
（一）领导重视是关键
国土资源部副部长王世元、省委常委、副省长赵树丛亲临项目区调研指导工作。省委常委、市委书记孙金龙多次就土地整理和社会主义新农村建设开展实地调研。省国土资源厅厅长张庆军两次到合肥市调研指导土地整理工作，强调要结合新农村建设，扩大规模，推行综合整理。市委常委、副市长方军每旬召开一次调度会，并多次赴项目区现场调研指导工作，解决实际问题。各县委县政府等主要领导现场督察项目建设，市国土、农业、水务、财政等有关部门领导亲临现场指导实施土地整理项目，市建设、规划、环保等有关部门领导亲临项目区，指导新村建设。
（二）落实责任是前提
以“县区统筹、乡镇领导、村级负责、村民为主”的模式推进工作的开展，层层明确任务，级级落实责任。县、区政府是项目建设的责任主体，负责及时协调解决项目实施中遇到的问题，监督辖区内项目实施进度，其中县、区政府主要负责人为本辖区内全部项目实施的第一责任人。乡镇是项目的实施主体，发挥领导协调作用，组织编制好新村建设规划，具体落实项目实施任务，保证项目顺利开展。把项目建设情况纳入乡镇领导班子年度考核内容。在新村建设中，充分发挥了村级班子在土地整理和新农村建设中的积极作用。项目所在村级班子具有健全、有威信，有战斗力等条件。坚持村民自愿的原则，项目在申报审批前召开村民代表大会，征求广大村民的意见，实施的项目应得到所在村绝大多数农户同意，并签订拆旧宅建新宅协议书，确保项目顺利实施。
（三）资金整合是保障
项目实施经费从市级补助资金、各县政府配套资金、农民自筹资金和社会资本投入等多渠道解决。整合市财政局、国土局、农委、建委、交通局、民政局、教育局、环保局、水务局、文广局、科技局、卫生局、规划局、商务局、旅游局、团市委以及供电公司、电信公司、供水集团等单位的26项支农资金，具体整合由市新农办会同市财政局负责牵头。各县市区以分解后的各子项目为载体，积极争取国家和省等各级各类支农惠农资金，加大投入，以土地及宅基地整理和新农村建设项目为载体，形成合力，集中支持新农村建设。
（四）组织协调是基础
成立聊市委主要领导为顾问，市政府主要领导为组长，市政府分管领导为副组长，市国土局、农委、建委、财政局、交通局、民政局、教育局、环保局、水务局、文广局、科技局、卫生局、规划局、商务局、旅游局、供销社、团市委以及供电公司、电信公司、供水集团等单位主要领导为成员的土地及宅基地整理与新农村建设项目工作领导小组，负责项目实施的指导和协调工作，各县区、乡镇和工作领导小组成员单位各司其职，各负其责，保障项目顺利建设。
（五）规范出台是平台
为认真开展土地整理工作，扎实推进社会主义新农村建设，合肥以市政府名义先后出台了《关于印发合肥市土地整理及宅基地整理和新农村建设项目实施意见（试行）的通知》（合政办【2008】35号）、《关于印发合肥市投资土地开发复垦整理项目管理办法（试行）的通知》（合政【2008】44号）、《关于农村土地承包经营权流转的意见》（合政【2008】93号）、《关于印发2008年支持土地整理和新农村建设资金整合方案的通知》（合政办秘【2008】137号）等20多项文件，为项目的建设指明了方向，确保项目高质量的完工。
（六）维护农民利益是根本
4个项目的实施，取得了良好的经济和社会效益，为破解“三农”难题、深化农村改革、促进农民增收和节约集约利用土地探索一条新路子。一是改善了农民的居住环境和生产生活条件。项目实施后，改变了过去农民住房破旧、布局分散以及生活设施不配套等问题，住宅布局既充分考虑村民生产生活习惯，又体现江淮民风民俗特色，既经济、实用、安全，又美观、节能、环保，圆了几代人的美局梦。二是增加了农民收入。通过引进农业产业化龙头企业，户均年增收约3000多元，且长期有保障。同时大规模的农村新房建设和土地整治工程吸引了大量外出务工人员返乡打工。农民收入大幅增加，农民从项目的实施中真正得到了实惠。2008年岁末开始，首批实施整村推进的4项目点17000多农民陆续开始了他们崭新的生活。长丰县造甲乡宋岗村农民徐庆华在自家客厅挂起了一幅牌匾：“感谢政府新政策，拆掉旧房盖新房。从来没敢这么想，乔迁心居心舒畅。心系百姓为我忙，坚决拥护共产党。”
四、借鉴和启示
近几年来，我市土地整理工作在增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境，促进耕地保护和农村土地的节约集约利用，推进新农村建设取得了一定成绩。但也存在着一个不可忽视的问题。我们所实施的土地整理项目统筹性差，在一定程度上脱离了社会经济发展和政策导向的大背景，未能把握农村改革的阶段性特征。由此，所产生的综合效益不明显，政府所投入的大量人力、物力和财力难以发挥应有效应。此次在借鉴合肥市局经验的基础上，联系实际，我们从中得到许多启示。
首先是我们必须不断地解放思想，调整土地整理工作思路，拓宽土地整理领域，丰富土地整理内容。在当前和今后一个时期内，土地整理要以党的十七届三中全会精神为指导，以科学发展观为统领，围绕国家经济社会发展的大局，立足保证国家粮食生产能力。坚持以土地综合整治为抓手，从推进农村土地经营权流转入手，以实现农业规模效益，促进农业增效，农民增收为目标，积极探索，大胆实践，挖掘潜力，积聚能量，全力支持社会主义新农村建设和发展，充分发挥国土资源管理部门在农村土地承包经营权流转中的技术支持和服务作用，着力为推进社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会提升保障能力。
其次是必须统一思想，形成合力，充分认识土地整理和社会主义新农村建设的重要性和必要性。通过各种宣传渠道，大力宣传节约集约用地的重要性和必要性，大力弘扬土地整理和社会主义新农村建设的先进典型和事例，使全市各级各部门不断增强土地整理和社会主义新农村建设的责任感和自觉性，牢固树立大局意识，全面实现土地利用方式从粗放型向集约型的根本转变。特别是各地要正确处理好招商引资与集约用地的关系，以科学发展观、正确的政绩观来解决现实中的问题。
第三是必须明确导向，扶持土地综合整治工作。现阶段，土地整理必须坚持以改善农业生产条件，提高生产能力，降低农业生产成本，扩大经营规模为目标，通过土地整理完善田间配套、建设高标准农田、增加耕地面积，为农村土地流转和适度规模经济提供生产平台。这样不仅提高了农村生产力水平，而且繁荣了农村经济，促进农业增效和农民增收。因此，土地整理工作必须牢牢把握现阶段农村改革的方向和特征，调整工作思路和重点，紧紧结合实际，适应农村土地使用制度改革的需要，着眼从服务农业、服务农村、服务农民入手，积极扶持农村土地流转和适度规模经营的需要。最终的目标是政府推出优惠政策鼓励和引导农民，土地整理后，将农村土地承包经营权集中到种植大户或农业企业手中，实现规模经营和农业现代化。农业生产沿着优质、高产、高效方面发展，农业产业格局初步形成，逐步促进经济社会各项事业协调发展，有力推进农村土地承包经营权的流转，实现规模经营，使农业群众在土地整理上获得实惠。
第四是必须强化领导，结合实际，认真落实推进新农村建设的具体措施。
（一）成立专门机构。为了统一标准，严格管理，市委市政府必须成立一个专门的土地管理委员会，市委主要领导为顾问，市政府主要领导为组长，分管领导为副组长，市财政局、国土局、农委、建委、交通局、民政局、教育局、环保局、水务局、文广局、科技局、卫生局、规划局、商务局、旅游局等单位主要领导为任成员。定期审查土地规划、土地整理、新村建设等工程，严格把关，切实做到有序开展，务求实效。各县市区、乡镇也要各司其职，各负其责，保障项目顺利建设。
（二）出台相关政策。现我市广德县、宣州区已出台了试点工作方案，我们将以点推面，力求做好试点工作，然后总结经验，全面推进全市社会主义新农村建设。结合实际，以社会主义新农村建设自身需要为根本，建议以市政府名义出台土地整理、社会主义新农村建设和土地补偿安置等一系列的政策和措施，切实解决工作开展中的实际问题，为全市推进新农村建设作出贡献。
第五是必须争取地方党委政府重视，全力推进国土资源整治工作。
国土资源整治工作与当地经济和社会事业发展密切相关。各地在发展中都面临着保护资源与保障发展的双重压力。这不仅仅是国土资源部门的难题，也是社会各界在经济社会发展中必须重视的问题。首先必须征得县（市、区）委政府的支持。市局应在土地整理和社会主义新农村建设工作进程中多请示、勤汇报、这样才能得到了市委、市政府高度重视和大力支持。只有各级党委政府高度重视，各相关部门配合、多手段并举，形成合力，才能共同推进这项工作。其次关键要靠乡（镇）党委、政府。项目在建设过程中应赢得所在乡（镇）党委、政府的信任和支持，以乡（镇）党委、政府乡（镇）党委、政府为具体的实施单位，充分发挥基层党委政府的组织协调能力。第三要充分发挥项目区村党支部和村干部的领导力和战斗力。
第六是必须整合资源，支持土地综合整治工作。整合好土地政策资源，集聚土地项目资金，努力发挥土地政策的优势，提高资金运作的质量和综合效益，并以社会效益、经济效益、生态效益为目标，催生出更加明显的综合效益。为农村土地承包经营权的流转实现适度规模经营，打造平台，夯实基础，创造条件，提供保障。将土地整理、建设用地置换、城乡建设用地挂钩、农村土地承包经营权流转以及相关政策，组成土地综合利用项目，并以土地综合利用项目为载体，整合土地整理、建设用地置换、城乡建设用地挂钩、农村土地承包经营权流转资金，提高各项政策和资金投入效益，加快土地流转，努力实现规模经营现代农业的目标。进一步整合中央和地方各部门的支农政策、项目和资金，规模推进新农村土地整合整治。
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