2009年第18期

第18期

宣城市国土资源局                         2009年6月15日

完善土地产权制度  规范土地登记行为

——绩溪县农村宅基地登记发证试点工作调研

  宣城市国土资源局党组书记、局长  平卫

加强农村宅基地管理，是法律赋予各级政府的一项重要职责。做好农村宅基地登记发证工作是贯彻落实《土地管理法》，建立和完善土地产权制度，规范土地登记行为，适应经济发展和体制改革的需要。通过对农村宅基地登记发证，可以有效解决农村土地产权不清，农民自身土地权利义务模糊，权属纠纷等突出问题；改善投资环境，合理配置资源；强化耕地保护机制，切实维护农民和国家利益，促进农业持续健康发展。

2009年3月，绩溪县正式启动农村宅基地登记发证工作，选择了五个试点村作为突破口。到5月下旬，基本完成了试点工作，取得预期成效，为全面推进农村宅基地登记发证工作打下了坚实基础。

一、   基本情况

绩溪县位于皖南山区，国土面积1116平方公里，辖11个乡镇，  76个村委会，5个社区，总人口18万人，其中农村居民约14万人。绩溪民风淳朴，徽文化底蕴深厚，居家观念比较重，素有“宁可食无肉，不可住无居”的风俗传统，特别是改革开放以来，随着经济社会的快速发展，人民生活水平的不断提高，对住房条件的需求更加突显，农村居民住房建设势头明显，无论是数量和质量都达到了相当规模。经过调查摸底全县有近6万宗地。为了全面准确地做好农村宅基地登记发证工作，把这项关系人民群众基本权益的大事做好做实，按照十七届三中全会《决定》精神要求，根据国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发[2008]146号）和省厅《转发国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（皖国土资[2009]17号）的精神，绩溪县国土局高度重视这项工作，把农村宅基地确权登记发证作为2009年一项头等大事和中心工作来抓，在绩溪县委、县政府支持下，加强领导，广泛动员，层层落实，充分发挥了乡镇主体作用，有效地推动了试点工作的顺利开展。全县共确定五个试点自然村，即：临溪镇龙塘、长安镇梧川、伏岭镇江南岱下、扬溪镇楼基、家朋乡苦竹杆。5月19—20日，在五个试点村举行了颁证仪式，在广大人民群众当中引起强烈反响。在整个试点工作中，绩溪县共发放632宗农村宅基地的集体土地使用证。

二、主要做法

1、提前谋划，加强领导。农村宅基地确权登记发证是落实十七届三中全会《决定》精神，维护宅基地使用权人用益物权的一项具体措施。在学习贯彻十七届三中全会精神过程中，绩溪国土局深刻理解了开展农村宅基地登记发证工作的重要意义及内涵，提高了对此项工作的认识。在国土资源部和省国土资源厅有关文件下发后，该局立即提前谋划开展农村宅基地登记发证工作并组织部署，从加强领导入手，成立了相关工作组织，加强对登记发证工作的研究，在实践中不断探索和总结，使试点工作沿着正确方向得到有效落实。

2、调查摸底，掌握实情。农村宅基地登记发证是一件大事，也是难事，个中情况非常复杂。为了确保准确无误，充分掌握全县农村宅基地基本情况，在试点工作伊始，该局从抓调查摸底入手。县政府为此下发了专门文件，在全县部署调查摸底工作。通过各乡镇、村的前期摸底，有效地掌握了全县农村宅基地实情，做到了登记发证工作有的放矢，为制定全县农村宅基地登记发证试点工作方案提供了依据。

3、精心组织，层层动员。农村宅基地确权登记发证涉及千家万户，涉及面广，是一项庞大的社会系统工程，需要社会方方面面的支持和参与。因此，在开展确权登记发证工作伊始，该县注重发挥政府主导力量。积极争取县委、县政府的高度重视和支持，加强了对登记发证工作的宣传动员，得到乡镇、村和社区的理解和大力支持。五个国土资源管理中心所发挥自身职能，依托乡镇党委政府的主体作用，抽调骨干力量全力参与这项工作，为顺利完成试点工作打下坚实基础。

4、试点示范，驻村指导。农村宅基地确权登记发证是一项没有现成经验可借鉴的中心工作，工作量大，工作要求高。为了把这项工作做好、做深、做细、做实，确立了“试点示范、驻村指导、全面铺开”的基本思路。在全县共确立五个试点村，一个中心所一个试点。在完成前期调查摸底的基础上，正式启动试点工作。同时，为了加强对试点工作的技术指导，绩溪县国土局建立了局机关股室联系中心所制度，从局机关相关股室抽调技术力量组成指导组，奔赴各所协助做好这项工作，各指导组人员积极履行职责，和中心所人员一起，深入乡村一线，促进了登记发证试点工作的顺利进行。

5、精益求精，内外结合。农村宅基地登记发证既要动手又要动脑，既有外业又有内业，有一定的技术要求，容不得半点马虎。为了把发证试点工作做好，确保试点工作质量,坚持内外结合，精益求精，对各种表格的填写和图件制作作了明确规定，要求规范、准确、无误，使各种资料达到基本技术规范要求。同时,吸取了上个世纪九十年代初第一轮农村集体土地发证工作经验和城镇土地调查一些好的做法，初步形成了指导性的试点工作技术规范。

6、把握政策，积极推进。农村宅基地登记发证工作政策性相当强，遇到的各种情况比较复杂。如何执行好政策，把握好政策界限是关键。在推进试点工作进程中，把严格执行政策，研究政策摆在重要位置，按照不同的时间段，根据国土资源部和省厅有关要求，分别作了明确的政策界定，并就此作了培训，使农村宅基地登记发证工作有据可依，合乎政策要求，做到“六到位，六确保”，一是坚持对依法登记后受法律保护的政策宣传到位，确保申请自愿；二是坚持材料提供到位，确保申请资料齐全；三是坚持实地指界到位，确保四邻无纠纷；四是坚持实地丈量到位，确保面积正确；五是坚持审核到位，确保登记发证结果合法有效；六是坚持证件颁发到位，确保一宅一证。

三、存在问题

1、思想认识问题。尽管通过试点工作的广泛宣传，群众对宅基地登记发证工作有了初步认识和了解，但从面上看，很多群众包括少数村干部还不知道宅基地登记发证是干什么的、有什么用途、登记什么内容，如何通过土地使用证来维护自身利益，不能充分认识农村宅基地登记发证工作的重要性。甚至认为宅基地私有，祖辈传业，有证无证照样居住，无关紧要。在宅基地权属调查及地籍勘丈过程中，一些村民把个人与邻里的矛盾带到登记发证过程中，影响宅基地登记发证工作开展。另一方面，一些乡镇政府对登记发证工作认识不高，没有站在落实十七届三中全会《决定》精神的全局，认为登记发证工作损害了乡镇利益。

2、技术力量问题。随着经济的发展，农村年轻劳动力纷纷外出打工，村内文化水平高、基本素质好的人员不多。村里抽出来参加调查工作的人员文化素质都不高，尽管经过多次培训。仍然对宅基地登记发证业务理解和政策把握还是不能完全到位，即便是参加的乡镇干部相对文化水平要高一些，但专业知识和相关经验缺乏。虽然国土局对宅基地登记发证工作投入了大量精力和人员力量，但国土系统一方面业务繁忙，另一方面自身技术力量也是很有限，很难满足宅基地登记发证工作技术需求。

3、经费保障问题。农村宅基地登记发证工作技术要求高、政策性强，包括内业和外业工作，需要足够的经费作保障。一方面，需要大量的制图、表格制作及档案资料、证件制作等费用；另一方面，又要深入各家各户，包括偏远山区，每个自然村、每一户都要上门，居住分散，路途遥远，涉及到工作人员交通、就餐等问题，这又是一项较大的费用，而在全省取消农民收费许可项目后，每户仅能收取工本费5元钱。据测算，在试点工作中，发放每本证各种费用需要大约30—50元。而绩溪县有几万宗地，此项费用巨大。而县乡两级政府财力困难，工作经费筹措很难保证。

4、政策问题。目前现行的农村宅基地登记发证政策不够明确具体，对一些个性问题无法处理。

四、下一步工作打算

分析存在的问题，在全面完成试点工作的基础上，下一步，按照登记发证工作总体安排，绩溪县将借着试点工作的东风，乘势而上，一鼓作气开展“登记发证百日大会战”，从6月底开始在全县全面铺开，到九月底基本全面完成。

1、加强宣传发动。召开全县农村宅基地登记发证工作动员大会，进一步加大宣传力度，广泛动员社会各界积极参与登记发证，提高对登记发证的重要性认识，制作好明白卡、工作手册等宣传资料，向广大乡村干群发放，千方百计采取多种形式，营造有利于登记发证工作的舆论氛围，着力提高农村干群特别是乡镇人民政府对此项工作的重视及支持程度。

2、组建专业工作队伍。按照“登记发证百日大会战”的时间要求，以各乡镇为主体，在乡镇、村抽调人员组成工作队伍，每个工作队伍为3人组成，按照每个工作队完成300—500宗地数的要求落实工作人员。目前，全县已经落实约165支工作队，共495人。同时，打算与高校合作,在大学中选聘一些具有专业知识和一定实践经验的大学生参与我县登记发证工作，补充专业技术力量。

3、积极争取经费支持。登记发证工作任务相当艰巨，工作量大，需要足够的工作经费作保障，而面对庞大的经费需求，下一步，将广泛发动社会各界力量，按照乡镇拿一点，县里按照“验收合格，以奖代补”方式给一点，向上争一点的思路，解决好工作经费问题。

4、加强业务培训。以乡镇为单位，对抽调的工作队伍进行5—10天的集中培训，使每位工作人员熟练掌握登记发证的各项政策、业务流程及要求，确保登记发证能够顺利进行。

5、加强检查指导。以乡镇为单位，组成检查指导组，在登记发证工作过程中，对每天、每一个环节和步骤进行高密度的跟踪检查和指导，加强技术把关，确保发证工作符合政策及技术规程要求。建立工作报告制度，及时报送工作进展情况。

6、加强组织协调。在县农村宅基地登记发证工作领导组领导下，乡镇党委、政府把登记发证工作作为乡镇的政治性任务和中心工作抓，充分发挥乡镇主体作用，建立“乡镇主要领导亲自抓，分管领导具体抓，工作队伍抓落实”的工作机制，建立乡镇干部联村包片责任机制；县国土局充分履行主管职责，发挥业务指导作用。

7、建立验收考核机制。制定严格的验收考核办法，对每个流程作出明确的技术规范要求，以此进一步强化工作队伍责任心，确保登记发证工作进度和质量符合要求。

五、思考和建议

1、领导重视是基础。农村宅基地登记发证是庞大的社会系统工程，要完成好这项工作，需要强有力的组织力量作支持，离不开各级政府领导特别是主要领导的高度重视，建议参照农村集体林权制度改革的相关做法，由省市政府主要领导亲自挂帅农村宅基地登记发证工作，这必将极大地增强发证工作的组织协调力度，促进登记发证工作更好的顺利开展。

2、工作经费是前提。工作经费是一项很现实而急需解决的问题。在农民减负的大背景下，除了土地证工本费外，不可能向农户再收取任何费用。面对经费缺口，县乡两级财政非常困难，也无力投入足够资金作保障。建议参照农村集体林权制度改革的有关做法将此工作经费纳入省级财政预算予以统筹解决。

3、政策统一是关键。由于农村宅基地登记发证受历史、政策执行等多种因素影响，情况相当复杂，而现有既定政策很笼统，不明确。建议结合实际，按照不同地区要求，制定明确具体的政策标准，以便更好地实施好发证工作。

4、考核制度是保障。为了更好地调动基层政府积极性，引起高度重视，建议将农村宅基地登记发证工作纳入对各级政府的年度目标考核，对提前完成，有特色有亮点的县市给予表彰奖励。