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2009年第19期
第19期
宣城市国土资源局 2009年7月8日
大力推进土地综合整治 统筹城乡土地制度改革
——安徽宣城市开展土地综合整治工作的调研与思考
宣城市国土资源局党组书记 局长 平卫
近年来，我市围绕坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，将土地整理复垦开发项目与建设用地置换挂钩政策相结合，开展农村土地综合整治，着力完善保护耕地措施，支持新农村建设，统筹城乡发展，拓展城镇建设发展空间，取得了初步成效。5月20日-6月5日，我局组织人员对全市五县一市一区土地整治工作进行了认真调研。从调研结果看，我市农村土地整治工作在经济社会发展进程中取得了一些成效，但也存在一些问题，针对问题提出了整改措施。
一、主要做法及初步成效
土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩统称为土地整治。过去，我们所实施的土地整理项目统筹性差，在一定程度上脱离了社会经济发展和政策导向的大背景，未能把握农村改革的阶段性特征。由此，所产生的综合效益不明显，政府所投入的大量人力、物力和财力难以发挥应有效应。因此，必须不断地解放思想，调整土地整治工作思路，拓宽土地整治领域，丰富土地整治内容，围绕国家经济社会发展的大局，立足保证国家粮食生产能力，坚持以土地综合整治为抓手，从推进农村土地经营权流转入手，以实现农业规模效益，促进农业增效，农民增收，实现“两保”为目标，积极探索，大胆实践，挖掘潜力，积聚能量，全力支持社会主义新农村建设和发展，充分发挥国土资源管理部门在农村土地承包经营权流转中的技术支持和服务作用，着力为推进社会主义新农村建设和构建和谐社会提升保障能力。
1.领导重视，强力推进。坚持政府主导，国土牵头，部门联动，多方参与，有力地保障了土地整治项目的顺利实施。广德县和宣州区成立了县区主要领导为组长、各有关部门和乡镇负责人参加的土地整治领导小组，明确镇政府为项目实施主体，及时研究解决了土地整治中出现各类难题。为吸取他山之石的精华，我局自去年12月份以来，由局主要领导带队到安徽滁州、芜湖和合肥等市学习土地整治经验，并在第一时间启动了土地整治工作。与此同时，各县市区开展了深入细致的宣传发动工作，调动广大农民群众参与和支持土地整治的积极性，在此基础上，我市最终确定了八个土地整治示范村，坚持示范先行，以点带面, 以点促面，先易后难，循序渐进的推进全市土地整治工作。
2.科学规划，注重实效。我市地处皖南山区和长江中下游平原的结合部，地势南高北低，地貌复杂多样，大致可分为山地、丘陵、盆地、岗地和平原五大类型，南部山地和北部平原土地利用率较高，村民条件较好，居住较为集中，且有多处自然保护区和古建筑保护区，对项目的选择宜大则大，宜小则小，不可强求。宣郎广地处宣城市中部，境内多以丘陵、岗地为主，村落布局分散，农田水利交通基础条件薄弱，较适宜土地综合整治。为合理选点，科学规划，确保项目切实可行，我市坚持在实际中探索，总结经验，并联系皖南山区自然特性，确定了土地整治过程中应把握以下五种原则:
（1）因地制宜原则。
山区土地结构类型复杂多样，土地整治大致有三类：一是坡耕地整治，二是冷浸田整治，三是连片田地规模整治。不同类型的整治对象侧重点不同，在整治过程中要因地制宜、区别对待、分类开展，坡耕地要注重水土保持，防止水土流失；冷浸田要注重地下水位降低，防止耕种条件的破坏；连片规模整治要重视保护耕作层，防止土壤肥力下降。
（2）田块适中原则。
土地整治田块规模要适中，不能贪大求洋，特别是坡耕地田块规模过大，会成倍增加整治成本，土壤肥力也会下降，冷浸田和平地田块整治面积过大会增加田块的排灌难度，造成田块排灌不畅。
（3）地力保护原则。
在土地整治过程中要把土壤肥力保护放在首要位置加以考虑，对于表层熟化的肥沃土壤要充分保护利用，不能贪图省力推走或淹埋表层土，裸露出死黄土。如没有表层土，必须敷上，并通过生物技术或人工施肥等方法对土壤加以改良，以便村民耕种。
（4）设施配套原则。
土地整治应严格按照土地整理等相关的工程设计规范要求，做好耕作田块规划设计、田间排灌沟渠规划设计、机耕路规划设计、农田防护林设计和路、沟、林、渠、田、房综合规划设计等，达到旱能灌、涝能排、机械能进田作业的技术要求。
（5）质量第一原则。
山区土地整治投资大、成本高，在整治施工过程中一定要注重质量，沟、渠、桥、路、坝、房等基础设施建设要密切联系项目区实际，质量要高，不能前面建，后面拆，劳民伤财。
3.落实资金，严格监管。各地均设立土地整治专项资金，主要来源于耕地开垦费、地方留成新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金用于农业土地开发的部分，以及地质灾害治理、矿山地质环境治理等方面的资金，有力地保障了项目建设的资金投入。同时，出台资金管理办法，坚持“一支笔”审批制度，加强监管和审计，实行专款专用，确保资金落到实处。
4.整合资源，整村推进。本着“资金来源不变，使用用途不变，整合集中投放”的原则，各县市区政府统一思想，统筹农村道路建设、水利基础设施、农业综合开发、农村扶贫开发、地质环境治理及其他新农村建设政策、项目和资金，田、水、路、林、村、房综合整治，形成整体推进的合力，改变以往部门分散，撒“胡椒面” 的做法。广德县新杭镇江竹墩土地整治项目将建设用地置换、地质灾害防治、矿山闭坑复垦、地质环境治理、集体建设用地流转等多项政策和资金进行整合，整体推进项目开展。
5.尊重民意，维护权益。在实施土地整治时，从试点村镇的选择、规划设计的编制到新村建设方案的过程，要尊重民意，积极发挥村两委和村民代表的作用，让他们参与拆迁安置工作，切实维护农民权益。凡是农民不愿意搬迁的，只能做思想工作，示范引导，不搞强行拆迁。旌德县在开展土地整治过程中，先建好安置房，再拆迁农民旧宅，保持拆迁安置工作的公开透明，确保农民满意。
我市开展农村土地综合整治时间虽然不长，但已取得初步成效。
一是落实了耕地占补平衡，支持了地方经济发展。无论哪一种土地流转方式，其基本指向都是土地适度集中和规模经营。自开展土地整治工作以来，我市新增耕地4.8862万亩，为落实占补平衡奠定了坚实基础，其中对外有偿调剂新增耕地指标0.1585万亩，有力地支持了全市经济建设发展大局。尤其是通过综合整治，项目区内基本实现了“田成方、路通畅、林成网、渠配套、旱能灌、涝能排”格局，明显改善了农业生产条件，提高了生产率，为推进农地流转、规模经营奠定了基础。国家级农业龙头企业和威集团在广德县共租赁了5000亩耕地，实行规模经营，为发展现代农业提供了有力支撑，同时，也促进了农村经济的发展。
二是有效地增加了农民收入，有力地推动了新农村建设。土地整治更新了农村面貌，改善了农村生产条件，提升了农民生活水平和生活质量。同时通过耕地数量的增加、耕地质量的提高、土地流转、到企业务工等，拓宽了农民增收渠道。有的县整合各项涉农政策和资金，发挥支农惠农政策的综合性效益，使土地整治成为反哺三农和社会主义新农村建设的重要平台。
三是提高了土地利用率，规范了农村建设用地管理。通过土地整治，推动了工业向园区集中，人口向新村集中，农村向城镇集中，优化了用地结构，促进了土地节约集约利用。此外，通过土地整治特别是建设用地置换，使农民无序建房变为有序依法建设，促进了农民合理使用宅基地，规范了农村依法用地。
四是统筹了城乡土地利用，拓展了城镇发展空间。通过城乡建设用地置换，有效地缓解了各县市工业园区和城镇建设用地计划指标不足的矛盾，有力地支持了城镇发展的用地需求。据测算，我市2009年约需新增建设用地30000亩，其中耕地缺口约25000亩，用地缺口很大，全市可供实施农村土地整治整村推进的新增耕地潜力约10.1278万亩，可见推进农村土地整治是解决新增建设用地计划不足、拓展城镇发展空间的必由之路。
二、需要把握的几个问题
一是少数群众不理解影响项目整体进展。开展农村土地整治是一项系统工程，关系到千家万户的利益，但毕竟群众实际情况不尽相同，利益诉求不完全一致，少数群众抱有抵触情绪，工作难做。如有的房子刚刚建好，有些农户不愿搬迁；刚进行的土地平整、沟渠配套的农田可能影响一些农户农田的短期产量。必须妥善解决好绝大多数人受惠拥护，少数人切身利益受损反对的问题。
二是部分土地整治项目设计不合理。目前一些地方在开展土地整治工作时，由于受技术因素和自身条件的限制，部分项目设计论证不够充分，与实际脱节，实施过程中需要变更设计方案，影响了施工进度和预算成本。也有些项目因资金等原因，设计标准偏低，与当前的发展现代农业生产的要求不相适应，不能让农民充分满意。
三是资源有效整合难度较大。经过努力，目前国土资源部门内部相关政策、项目和资金可以较好的整合，但土地整治需要跨部门整合政策、项目和资金，难度很大。各部门在申报和实施支农惠农项目过程中，由于立项的不一致，资金来源不同，建设内容的独立性，验收标准的差异性，各有各的标准，各有各的规范，各有各的实际，要做到科学整合难度很大。另外，各地新农村建设规划、城镇规划和村庄规划都已启动实施，而土地利用总体规划编制又受到上一级土地利用总体规划的硬性制约，做好彼此衔接尚须进一步努力。
四是农民住房拆迁补偿安置仍是难题。土地整治工作的拆迁补偿按规定只有100元/平方米，而我市多数地区地处皖南山区，农村建新房成本比较高，一般在700元/平方米以上，各县市区在实际操作中都大大提高补偿安置标准，做到群众满意。但也有个别地区，存在压低补偿安置标准的现象，背离了农村土地整治的初衷。此外，非本集体经济组织的村民住宅安置确权登记存在法律障碍。土地整治过程中，依据统一规划，跨自然村、跨行政村安置村民的现象十分普遍，但这又与现行的《中华人民共和国土地管理法》规定，村民宅基地只能使用本集体所有土地的政策相矛盾。
五是土地整治成果管护有待完善。土地整治项目完成后，后期的管护按照有关规定，项目承担单位与项目所在地的镇、村签订了管护合同，明确了责任要求。但因为管护资金不落实，管护工作往往流于形式。一些项目完成后不久，就发现树木被盗、沟渠道被毁、新修道路被载重车压坏的现象，后期的管护长效机制需进一步建立和完善。
三、对策与建议
我们要以十七届三中全会决定和中央2009年1号文件为指导，紧紧围绕促进农业稳定发展、农民持续增收和推动城乡统筹发展的目标，着力破解“两保”难题，坚持统一规划设计是基础，加强组织协调是关键，农民群众自愿是前提，整合项目资金是重点，农村长远发展是大计，各级党委政府主导，国土部门搭建平台，扎实做好我市农村土地整治整村推进这篇文章，服务于当前“扩内需、保增长、保民生、保稳定”大局，服务于全市经济社会的又好又快发展。
1.思想认识要进一步提高。农村土地制度改革已经取得了一系列突破和成效，但在推进中过程中，也可能引发一些风险：一是部门协调难度大，易产生好事打篮球、难事踢皮球的现象，防止把责任和任务全部推卸给国土部门，致使国土部门孤军作战；二是行政主导过度可能带来的农民权利遭受剥夺的风险；三是农村制度改革可能导致土地非农化失控的风险；四是农村土地制度改革面临新的土地合作组织监管的风险。因此，要在深刻理解深入开展农村土地整治重大意义的基础上，深入调查研究，全面把握开展农村土地整治的有利条件和不利条件，做到有利条件一定要充分利用，发挥优势，不利因素一定要积极探究原因所在，化解难题。要考虑和鼓励多样性的探索，充分调动农民群众、社会各界的投入土地整治工作的积极性和热情，使各种创意、创造、创新和创举不断地涌现，把好事做好，好事办实。
2.建立政府主导的管理体制。土地整治是一项综合性工程，涉及方方面面，任务重，问题多，要求高，难度大，必须以各级党委政府为主导，以土地整治政策、项目和资金为平台，由党委政府强力整合各部门资源，统筹项目、资金和规划，建立健全工作组织协调机制，落实共同责任机制，真正做到优化配置资源、捆绑使用资金、灵活运用政策，催生综合效益。总体目标是建立以土地整治为纽带，党委政府主导，国土搭建平台，部门协同合作，上下联动共进的管理体制。
3.坚持市场运作的利益机制。农村土地整治项目的实施，必须遵循市场经济原则，按照产业化方式运作，乡镇政府、行政村或村民组、农民、社会投资企业签订合同，明确各自的职责权。政府投入获得保护耕地、促进农村和农业发展、提高农民收入的收益，同时也获得新增耕地指标、建设用地指标的收益（这些指标可以通过市场运作转让）；企业投入获得土地经营权或利润；作为土地所有者的农村集体经济组织和拥有土地使用权的农民可以通过转包、出租、反租倒包等形式获得相关收益。总的要求是通过市场机制的运行，最终实现全市耕地占补指标调剂的共享化、项目实施的规模化、资金使用效率的最大化以及投资的受益化。
4.落实循序渐进的工作方法。要坚持“全面探索，局部试点，封闭运行，结果可控”的原则，积极支持和鼓励主客观条件成熟的地方先干，发挥示范带动作用，切实做到整治一个，造福一片，带动一方。要注意把握“梳理现实问题，设计具体方案，局部先行试点，形成制度成果”四个关键环节，边试点、边总结、边规范，积极推动政策制度的立、改、废。要切实加强监管，深入调查研究，跟踪评估改革效果，对实践中出现的偏差要及时予以纠正，使各项工作始终符合科学发展的要求。要充分尊重和依靠农民，坚持探索土地利用的多样性，探索融资渠道，处理好依法依规和改革创新的关系。总体方针是示范先行，先易后难，循序渐进的推进我市土地整治工作。
5.树立统筹兼顾的规划设计理念。要在明确农村土地整治的目标任务、规划布局和保障措施的同时，抓住土地利用总体规划修编的契机，以村和镇为单位，统筹开展土地整治专项规划编制。按照“统一规划、统一设计、统一整治，统一发展”的要求编制，突出土地整治区域综合性、多功能性、多效益性的特点，协调和衔接好基本农田保护、产业发展、村镇建设、交通、水利和生态环境保护等规划，田水路林村房综合考虑，统筹把握生产、生活、建设和生态用地，全面促进新农村建设和发展。
6.跟进完善相关的法律规章。统筹城乡土地管理最根本的方法是例行法规，立法是求稳，改革是求变，两者对立统一，循环往复就能够推动经济社会的发展。农村土地整治政策性强、影响面广、敏感问题多，需要有完善的法律机制保障。但目前，国家相关的法律法规在这方面还没有涉及，我们也是“摸着石头过河”。对土地确权登记、宅基地管理和退出机制、土地承包经营权流转、集体建设用地流转、项目资金政策支持、改革征地制度和维护农民权益等这样的现实性问题，以及各类倾向性、非常规性问题，我们要积极探索，及时跟进研究，总结经验，化解矛盾，转化成果，尽快出台相关的法律法规政策和制度，做好土地整治的法制保障。
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