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《中国国土资源报》新闻调查——宣城土地整治纪实
宣城土地整治纪实
（《国土资源报》2009-7-17第三版）
中国国土资源报记者 徐红燕 特约记者 汪立军
核心提示
近年来，安徽省宣城市围绕坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，将土地整理复垦开发项目与建设用地置换挂钩政策相结合，开展农村土地综合整治，着力完善保护耕地措施，支持新农村建设，统筹城乡发展，拓展城镇建设发展空间，取得了初步成效。
自开展土地整治工作以来，宣城市新增耕地4.8862万亩，有力地支持了全市经济建设发展大局。通过综合整治，项目区内基本实现了“田成方、路通畅、林成网、渠配套、旱能灌、涝能排”格局，明显改善了农业生产条件，提高了生产率，为推进农地流转、规模经营奠定了基础。国家级农业龙头企业和威集团在宣城广德县租赁5000亩耕地，实行规模经营。
从务实调研到深入探讨，从反复论证到创新实践，每个起步都有目标，每次回首皆有收获，勇于思考的宣城国土人前行中不忘汲取，进步时仍在反思。
炎炎烈日，丝毫没有阻止宣城土地整治工作的火热势头。
6月15日，安徽省宣城市宣州区新农村土地整治工作动员会议召开，宣州区四大班子领导、市国土局主要负责人、区直单位主要负责人、乡镇政府主要负责人、国土所长、城建办主任、新农办主任等260人集聚与此，全面部署和研究即将开展的宣州区土地整治工作。
窗外骄阳似火，室内思潮如泉。在集体收看了外县市土地整治工作实况录像后，常务副区长程学龙宣读了实施方案，区长郭金友作新农村土地整治工作动员，两个代表镇发言表态，区委书记张黎勇就土地整治工作做了全面部署和要求。 “我们要坚定信心，一定要将土地整治这件于国于民有利、符合党心民心的好事做好。”安徽省宣城市国土资源局党组书记、局长平卫深有感触地介绍了先进地市的土地整治经验，在因地制宜地分析宣城应注意把握的问题后，切实地提出了宣城开展土地整治工作的有效对策与具体建议。
从2008年底至今，除了类似的动员会，还有各种论证会、研讨会、现场会等，在宣城七个县市区已经开过多次了。“会议只是一种手段，真正的目的是为了集思广益，全面深入把握开展土地整治工作的方方面面。”宣城市国土资源局的领导班子清醒地认识到，土地整治是重要抓手，国土资源部门必须抓住契机，搭建平台，创新工作机制，整合各类涉农、惠农资金，切实改善农民生产生活条件，促进土地节约集约利用，推动农业产业结构调整，促使农业增产农民增收，提高农村生产生活品质，实现城乡统筹、共同发展。
学习调研，转变思路
他山之石，可以攻玉。为深入了解经济较发达地区国土部门在国家严把土地闸门的形势下，在经济形势不景气时期，如何创造性地做好推进土地集约利用、做好土地宏观调控、推进土地综合整治和新农村建设等方面的工作，2008年12月以来，宣城市国土资源局主要领导带队，市局业务科室、县（市、区）局负责人等先后来到安徽滁州、芜湖和合肥等地深入展开调研。现场观摩、会上恳谈、会后交流，走出宣城这一步，不仅让大家打开眼界，也激活了思路。
一位参与调研的工作人员曾这样记下了自己的体会：通过这次走出宣城的学习考察，对兄弟地区国土部门的解放思想、实事求是的开拓精神和敢为人先、勇于吃螃蟹的气魄以及严格执行法律又懂得充分用活政策的工作思路有了较为深入的了解。我们增长了见识，开阔了视野，找准了差距，增强了做好工作的紧迫感、责任感和使命感。
“近几年来，我市土地整理工作取得了一定成绩，但也存在着不可忽视的问题。过去，我们实施的土地整理项目统筹性差，在一定程度上脱离了社会经济发展和政策导向的大背景，未能把握农村改革的阶段性特征。政府所投入的大量人力、物力和财力难以发挥应有效应，综合效益并不明显。” 安徽省宣城市国土资源局党组书记、局长平卫告诉记者，在借鉴兄弟市局经验的基础上，联系实际，宣城从中得到了许多启示。
十七届三中全会决定和中央2009年1号文件的出台，宛如一记记集结号，敦促宣城市国土人不断思考和前进。要紧紧围绕促进农业稳定发展、农民持续增收和推动城乡统筹发展的目标，着力破解“双保”难题，国土部门必须搭建好平台，扎实做好土地整治整村推进这篇文章，服务于当前“扩内需、保增长、保民生、保稳定”大局，服务于全市经济社会的又好又快发展。宣城市国土资源局领导班子很快达成以上共识。
“正如徐绍史部长所言，土地整治恰逢其时。”据平卫介绍，按照中央的统一要求，宣城全市各级政府、各相关部门都在积极推进农村相关方面的建设，如修路、盖房，改善农村生产生活条件等。因此，根据宣城建设社会主义新农村和统筹城乡发展等保障科学发展的战略决策，全市将集中投入11亿元资金支持农村建设，以改变农村面貌、促进农业发展和农民增收。
与此同时，宣城同样也面临这样的处境：一方面各级党委、政府扩内需，保增长、招商引资势头的强劲，工业经济方兴未艾，建设占用耕地不断增加；另一方面，经过多年来的开发复垦，可开垦后备资源越来越少，开发复垦的难度越来越大，资金投入成本也越来越多，而开发的耕地质量却相对不高。宣城国土人意识到，必须抓住各级政府、各相关部门加大社会主义新农村的良机，以更加有力的措施大力推进农村土地整治，搭建新农村建设和城乡统筹发展的新平台，更加有效地驱动农村消费需求，促使科学发展。
只有不断地解放思想，才能调整土地整治工作思路，拓宽土地整治领域，丰富土地整治内容，围绕国家经济社会发展的大局，立足保证国家粮食生产能力。而要实现这一切，必须积极探索、大胆实践、积聚能量，坚持政府的主导地位。宣城市国土资源局的意见，很快得到市委市政府的大力支持。
2008年底，经过调研和论证，宣城市土地整治工作紧凑有序地展开。
调查摸底，稳步推进
调研归来，思路又得到市委市政府的支持，宣城市局立即组织力量，调查每个县（市、区）的村庄布局、规模面积、人均宅基地、人口流动以及空心村等状况，将可以整治利用的后备资源丰富进行了调查摸底，在此基础上确定了7个县（市、区）的土地整治示范村（镇）。与此同时，各县（市、区）开展了深入细致的宣传发动工作，通过详细充分地解释政策，调动广大农民群众参与和支持土地整治的积极性。
在充分摸排的基础上，宣城选择了广德县、宣州区作为土地综合利用试点，并出台试点工作方案，两地还分别成立了土地整治工作指挥部。宣城以试点工作为龙头，逐步总结经验，以点推面，规模推进全市土地综合整治工作。
“政府主导，统一规划，整体推进，规范有序，以民为本”的20字原则，成为宣城土地整治的行动纲要。为扎实推进土地整治工作，宣城的每一步都走得极其稳。
“这项工作必须坚持先易后难，抓好示范,按照‘因地制宜、一村（镇）一策、区别对待、分类指导、扎实推进’的原则, 选择镇级领导班子组织能力强、村级干部威信好、群众积极性高且具有一定条件的村先行开展试点,积累经验后再逐步展开，整村推进我市的农村土地整治。我们必须做到整治一个，改造一片，造福一方。”平卫强调，一定坚持示范先行，以点带面, 以点促面，循序渐进地推进土地整治工作。以7个土地整治示范村之一的绩溪县扬溪镇东村芦山湾为例，土地整治项目区的村庄面积为6.35公顷，涉及农户54户200人，房屋324间。由于常年缺水，村民陆续搬迁，村内居住农户仅剩7户10人，且都有搬迁意向。
为加强对全市土地整治工作的领导，宣城市政府成立了由副市长章钢任组长，市政府副秘书长盛浩、市国土资源局局长平卫任副组长的土地整治工作领导组。小组成员涵盖了市财政局、农委、建委、交通局、民政局、教育局、环保局、水务局、文广局、科技局、卫生局、规划局、商务局、旅游局、团市委、各县（市、区）政府以及供电公司、电信公司、供水集团等各部门。领导组下设办公室，办公地点设在市国土资源局。
“这样做的目的，就是要以土地整治为载体，形成合力，集中支持新农村建设。”平卫告诉记者，为明确县、乡（镇）政府是土地整治项目实施主体，乡（镇）要成立项目指挥部，乡镇主要负责人任指挥长。因此，在宣城，土地整治项目所在县党政一把手要亲自过问、亲自督办，分管领导要靠前指挥、具体部署。
不久前，根据省委办公厅《关于开展土地整治整村推进调研工作的通知》的文件精神，宣城市局积极组织相关工作人员开展全市农村土地利用基本情况及土地整治潜力调查统计工作。
据调查，全市农村居民点（自然村）数量为12454个，户数为648101户，人口为1977009.55口，村庄用地面积454482.79亩，农村人均占地面积0.2484亩，预计通过旧村改造可增加耕地101278.65亩。
初步调查统计显示，宣城全市土地整治后备资源丰富，潜力巨大。因此，市局提出要求，各县要完成调查摸底，逐块逐类进行统计，上图上簿进行台帐管理。每个县（市、区）在调查摸底的基础上必须选择一个村开展试点，目前，五县一区一市都已将试点方案上报给市政府。
因地制宜，确保成效
事实上，十年来宣城土地整理复垦开发项目发展势头良好。从1999年至今，宣城市共批复立项的省级以上项目 18个，建设总规模9924.4873公顷，项目总预算32083.45万元。预计新增耕地1156.7071公顷，新增耕地率平均为11.66%。按照要求，目前宣城市已完成其中4个项目，目前承担的新增耕地项目共309个，新增耕地面积3257.4828公顷，全力保障了全市的用地需求。
去年以来，宣城市国土资源局充分认识土地整理和社会主义新农村建设的重要性和必要性，在每一个县市区都确定了一个村作为示范点，以点带面全力推进土地整治工作。通过创新土地制度，整合各类资源，大力推进土地整治，宣城逐步破解了保障发展与保护资源的难题，有力推进了城乡统筹和新农村建设，从以往单一的保护走向积极的、富有建设性的保护与保障的有机统一。
“统一规划设计是基础，加强组织协调是关键，农民群众自愿是前提，整合项目资金是重点，农村长远发展是大计，各级党委政府是主导。”为合理选点，科学规划，确保项目切实可行，宣城市坚持在实际中探索，总结经验，并联系皖南山区自然特性，确定了土地整治过程中应把握的原则。
地处皖南山区和长江中下游平原的结合部，宣城地势南高北低，地貌复杂多样，大致可分为山地、丘陵、盆地、岗地和平原五大类型。南部山地和北部平原土地利用率较高，村民条件较好，居住较为集中，且有多处自然保护区和古建筑保护区，因此，宣城对这些地区项目的选择是“宜大则大，宜小则小，不可强求”。宣郎广地处宣城市中部，境内多以丘陵、岗地为主，村落布局分散，农田水利交通基础条件薄弱，“较适宜土地综合整治”。
山区土地结构类型复杂多样，不同类型的整治对象侧重点不同，在整治过程中要因地制宜、区别对待、分类开展。坡耕地要注重水土保持，防止水土流失；冷浸田要注重地下水位降低，防止耕种条件的破坏；连片规模整治要重视保护耕作层，防止土壤肥力下降。
在土地整治过程中把土壤肥力保护放在首要位置加以考虑，对于表层熟化的肥沃土壤要充分保护利用，不能贪图省力推走或淹埋表层土，裸露出死黄土。如没有表层土，必须敷上，并通过生物技术或人工施肥等方法对土壤加以改良，以便村民耕种。
土地整治田块规模适中，不贪大求洋。坡耕地田块规模过大，会成倍增加整治成本，土壤肥力也会下降；冷浸田和平地田块整治面积过大会增加田块的排灌难度，造成田块排灌不畅。
严格按照土地整理等相关的工程设计规范要求，做好耕作田块规划设计、田间排灌沟渠规划设计、机耕路规划设计、农田防护林设计和路、沟、林、渠、田、房综合规划设计等。施工一定要注重质量，基础设施建设要密切联系项目区实际，质量要高，绝不能造成先建后拆的情景，劳民伤财。
在试点项目区，这些经验早已化为刚性要求，牢牢树立在指挥部成员和项目业主心中。“我们必须充分认识到自己的有利条件和不利条件。有利条件一定要充分利用，发挥优势，一个也不能少；不利因素一定要找准症结所，化解难题。要考虑和鼓励多样性的探索，要把农民群众、社会各界的积极性充分调动起来，使各种创意、创造、创新、创举不断地涌现。”平卫说。
试点总结 成效显著
宣城的广德县工矿废弃地多，地质塌陷面积大，闲置用地多，中低产田多，土地整治潜力较大。试点工作开展以来，广德以推进农村生产方式变革为引领，以资金整合为支撑，把农村土地使用制度综合改革作为保增长促民生的重大举措来抓。试点所选示范项目区位于新杭镇江竹墩区域，将建设用地置换、地质灾害防治、矿山闭坑复垦、地质环境治理、集体建设用地流转等多项政策和资金进行整合，整体推进项目开展。项目涉及3个行政村8个村民组，总人口1170人，土地总面积464公顷，总投资6800万元，建设期2年。由于近年来，广德县扎实推进土地整治工作，取得明显成效，不久前还被列为安徽四个省级农村土地使用制度综合改革试点单位之一。
6月5日至6日，以安徽省国土资源厅厅长张庆军为组长的省委、省政府土地整治整村推进调研组，专程来到广德县进行调研。张庆军一行不仅听取了宣城市、广德县关于土地整治整村推进工作的情况汇报，还召开座谈会，与市、县、镇、村干部及村民代表进行了座谈。在新杭镇实地查看了示范项目区内各项目的进展情况后，调研组充分肯定了广德县土地整治工作取得的成效，认为这里的土地整治工作实施有基础、发展有潜力、干群有激情，“希望继续深化改革，将试点建设成为有特色、有内容、受认可的全省试点项目”。张庆军则对宣城土地整治提出了更高要求：要把土地整治工作变成一项富民工程，在实际操作中坚持与新农村建设相结合，与生态保护、建设农业科技示范点相结合，与农田基本建设、改造中低产田相结合，与扶贫开发、促进社会和谐相结合。
6月30日，宣城市委书记高登榜再次来到广德试点调研农村土地整治工作。现场察看后，高登榜感慨地说：“各地要借鉴广德县的做法，把农村土地整治工作抓紧抓好，有计划、分步骤地实施好土地整理复垦开发、旧村庄改造、矿山地质环境治理、地质灾害防治等项目，对分布散乱、环境差、无收益的闲置土地，逐一进行整治，既把农村环境治理好，又为今后发展提供新的空间。”
广德只是宣城7个试点中的一个，项目实施以来取得的显著成效则是宣传土地整治思路的最好注脚。论及经验，谦逊的宣城国土人总是不忘提及取经先行者带来的观念革新，事实上，不断汲取经验和勇于提升自我的宣城已经逐步形成自己的特色。
针对很多地方都设立了土地整治专项资金的举措，宣城出台资金管理办法，坚持“一支笔”审批制度，加强监管和审计，实行专款专用，确保资金落到实处。看到各地整合资源整村推进的成效，宣城一改以往部门分散、撒“胡椒面” 的做法，本着“资金来源不变，使用用途不变，整合集中投放”的原则，各县市区政府统一思想，统筹农村道路建设、水利基础设施、农业综合开发、农村扶贫开发、地质环境治理及其他新农村建设政策、项目和资金，形成整体推进的合力。从试点村镇的选择、规划设计的编制到新村建设方案的过程，宣城将民意放在第一位，凡是农民不愿意搬迁的，只能做思想工作，示范引导，不搞强行拆迁。例如在旌德县，当地政府先建好安置房，再拆迁农民旧宅，保持拆迁安置工作的公开透明，确保农民满意。
开展土地整治的时间虽然不长，宣城取得的初步成效令人称赞。目前，国家级农业龙头企业和威集团在广德县共租赁了5000亩耕地，实行规模经营，为发展现代农业提供了有力支撑，同时，也促进了农村经济的发展。土地整治不仅更新了农村面貌，改善了农村生产条件，提升了农民生活水平和生活质量，还同时通过耕地数量的增加、耕地质量的提高等，拓宽了农民增收渠道。更令人欣喜的是，通过土地整治，推动了工业向园区集中，人口向新村集中，农村向城镇集中，优化了用地结构，促进了土地节约集约利用。此外，通过土地整治特别是建设用地置换，使农民无序建房变为有序依法建设，促进了农民合理使用宅基地，规范了农村依法用地。而宣城则通过城乡建设用地置换，有效地缓解了各县市工业园区和城镇建设用地计划指标不足的矛盾，有力地支持了城镇发展的用地需求。“据测算，我市2009年约需新增建设用地耕地30000亩，其中耕地缺口约25000亩，用地缺口很大。全市可供实施农村土地整治整村推进的新增耕地潜力约10.1278万亩，可见推进农村土地整治是解决新增建设用地计划不足、拓展城镇发展空间的必由之路。”平卫说。
既行既思，创新机制
从务实调研到深入探讨，从反复论证到创新实践，宣城的每个起步都有目标，每次回首皆有收获，勇于思考的宣城国土人前行中不忘汲取，进步时仍在反思。
5月20日至6月5日，宣城市国土资源局组织人员对全市五县一市一区土地整治工作进行了认真调研。“从调研结果看，我市农村土地整治工作在经济社会发展进程中取得了一些成效，但也存在一些问题，针对问题提出了整改措施。”提及成绩，平卫总是不忘剖析问题，语气一如既往沉稳坚定。
土地整治是一项系统工程，关系到千家万户的利益，群众实际情况不尽相同，利益诉求不完全一致，要让群众满意充分成为重大的考验。部分项目设计论证不够充分，与实际脱节，也有些项目因资金等原因，设计标准偏低，与当前的发展现代农业生产的要求不相适应，不能让农民充分满意。由于各部门在申报和实施支农惠农项目过程中，立项不一致，资金来源不同，各有各的标准，科学整合难度很大。此外，宣城市国土资源局在调研中还发现，由于土地整治项目完成后，后期的管护资金不能落实到位，管护工作往往流于形式。
此外，由于各地新农村建设规划、城镇规划和村庄规划都已启动实施，而土地利用总体规划编制又受到上一级土地利用总体规划的硬性制约。非本集体经济组织的村民住宅安置确权登记也存在法律障碍。土地整治中，跨自然村、行政村安置村民的现象十分普遍，但这又与现行的《土地管理法》中村民宅基地只能使用本集体所有土地的政策相矛盾。
“调研就是为了尽早发现问题，少走弯路，尽量不造成资源浪费，让尽可能多的老百姓满意。”对待问题的思路，直接决定了宣城国土人的智慧和决心。
针对部门协调难度大，好事打篮球、难事踢皮球的现象，为防止国土部门孤军作战，宣城市国土资源局提出，必须在党委政府强力整合各部门资源，统筹项目、资金和规划的基础上，建立健全工作组织协调机制，落实共同责任机制，真正做到优化配置资源、捆绑使用资金、灵活运用政策，催生综合效益。
为避免行政主导过度可能带来的农民权利遭受剥夺的风险，宣城坚持农村土地整治项目的实施，必须遵循市场经济原则，按照产业化方式运作，乡镇政府、行政村或村民组、农民、社会投资企业签订合同，明确各自的职责权。政府投入获得保护耕地、促进农村和农业发展、提高农民收入的成效，同时也获得新增耕地指标、建设用地指标的收益，企业投入获得土地经营权或利润；作为土地所有者的农村集体经济组织和拥有土地使用权的农民可以通过转包、出租、反租倒包等形式获得相关收益。
为积极支持和鼓励主客观条件成熟的地方先干，切实做到整治一个，造福一片，带动一方，宣城提出了“立、改、废”的制度，边试点、边总结、边规范，切实加强监管，充分尊重和依靠农民，深入调查研究，跟踪评估改革效果，对实践中出现的偏差要及时予以纠正，使各项工作始终符合科学发展的要求。此外，他们正抓住土地利用总体规划修编的契机，以村和镇为单位，统筹开展土地整治专项规划编制。
“土地整治政策性强、影响面广、敏感问题多，需要有完善的法律机制保障。但目前，国家相关的法律法规在这方面还没有涉及，我们也是‘摸着石头过河’。对土地确权登记、宅基地管理和退出机制、土地承包经营权流转、集体建设用地流转、项目资金政策支持、改革征地制度和维护农民权益等这样的现实性问题，以及各类倾向性、非常规性问题，我们要积极探索，及时跟进研究，总结经验，化解矛盾，转化成果，尽快出台相关的法律法规政策和制度，做好土地整治的法制保障。”平卫告诉记者。
7月，又添新讯。宣城被纳入皖江城市带承接产业转移示范区。“允许示范区在经济和社会管理相关领域先行先试，采取更为灵活的政策措施，消除体制机制障碍，为中西部地区科学承接产业转移经验……探索加强土地管理的有效办法,节约集约利用土地资源,满足大规模承接产业转移用地需求”新的起点、新的要求,宣城国土人必将带来新的思考与实践，在深化改革、创新机制的道路上坚定前行。
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