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落实土地管理法律法规 坚守18亿亩耕地红线宣城市国土资源局执法监察支队 高定产 一、怎样认识我国耕地保护的形势
温家宝总理在第十届全国人民代表大会第五次会议《政府工作报告》中指出：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度”。这是根据我国经济社会发展新时期，对中国土地问题的战略思考，给全党全国人民提出了警示，是保证我国长治久安的重大决策。
从我国国情出发，全国耕地一多三少的局面难以改变（总量多、人均少、高产量耕地少、后备资源少）。到2007年，全国耕地面积为18.26亿亩，人均不足1.39亩，我们以不到世界10%的耕地，养活了占世界22%的人口，为农民提供了40-60%的经济收入和60-80%的生活必需品；我国人均耕地数量不足世界平均水平的40%，相当于加拿大的1/8、俄罗斯的1/10、美国的1/8、印度的1/2。全国有北京、天津、上海、浙江、福建、广东六省（市）和666个县（市）的人均耕地已经不足联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。今后一个时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，人口还将继续增加，工业化和城镇化加快发展占用一定数量的耕地不可避免，人多地少的矛盾和人增地减的趋势不可逆转，土地资源供需矛盾日趋尖锐，依附在土地问题上的利益诉求复杂多样，土地管理任务十分艰巨，保护耕地压力不断增大。
坚守18亿耕地红线事关我国的粮食安全。近日，中科院李振声院士对我国粮食问题就近十年情况进行了分析：1998年我国粮食总量达到峰值为5.123亿吨、1998年至2003年连续5年下滑到4.307亿吨、2003后由于国家支农惠农政策的实施，粮食总产量呈恢复性增长、到2007年粮食总量达到了5.015亿吨，但仍未达到1998年的水平，有望2008年达到峰值水平。从1990年以来，我国人均粮食消费呈逐年增长趋势，1990—1992年，年人均粮食消费量750斤以下；1993-2002年，年人均粮食消费量750-760斤；2003年－2005年，年人均消费量760-770斤；2006年，人均粮食消费量770斤以上。依此预测，我国到人口峰值年，粮食总量至少要达到7亿吨，需18亿耕地和16亿亩基本农田作保障。我国是一个人口较多的国家，粮食问题只能靠自给，一旦出现粮荒，靠国外进口是难以为继的，我国不能重蹈无粮不稳的局面。
坚守18亿亩耕地红线事关我国的经济安全。2004年以来中央把信贷和土地作为宏观调控两大闸门，就是要通过土地供应的总量、布局、结构和时序来调控，协调区域经济发展，调整产业结构，调整固定资产投资规模和社会事业建设。但是由于财政体制和干部考核机制原因及科学发展观还未真正树立，地方各级政府热忠于经济总量扩张的势头丝毫未减，靠投资拉动经济增长热情高涨，固定资源投资规模居高不下，致使全国范围内经济增长偏快，物价结构性上涨。因此，中央今年经济工作的重点放在“两防”上，竭力避免经济大起大落。
坚守18亿亩耕地红线事关我国的政治安全。土地是民生之本，耕地不仅是粮食生产最重要的物质基础，也是农民最基本的生产资料和最基本的生活保障。近年来，中央一直强调要保护农民利益，在征地过程中，要依法足额和及时支付征地补偿使用，按照法定最高上限，甚至要求从土地出让金中予以补贴。总体原则是确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。据统计，近年来全国范围内，因土地征用失地农民达2000万人，产生了大量的“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无农民”，直接危及社会稳定。当前，因征地问题的利益诉求和土地信访问题逐年上升，土地管理所承载的矛盾远远大于土地管理自身功能，有很多社会问题都体现在土地上，导致目前土地成为热点、焦点和难点问题，影响了社会稳定和社会和谐。
坚守18亿亩耕地红线事关代际公平。近十年来，我国耕地减少了1亿多亩，长此以往难以为继，耕地是世代人长期开发下来的，也应该世代传承下去，当代人和后代人在占用资源上应该做到代际公平，当代人不能吃祖宗饭，断子孙路，要正确处理好当前和长远关系。“但存方寸土，留与子孙耕”，以土地永续利用来保障经济和社会的持续发展。
坚守18亿亩耕地红线是各级党委、政府的共同责任，关系到我国的粮食安全、经济安全和政治安全，关系到代际公平。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）明确规定：“地方各级人民政府主要负责人应对本行政区内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据。”我们要认真贯彻执行耕地保护法律法规，认真落实各级政府耕地保护的责任制度，努力践行科学发展观，着眼于丰富发展内涵、创新发展观念，开拓发展思路，破解发展难题，切实做到“有的放矢，有为而治”。
二、土地管理的法律体系
土地管理法律体系是调整各种土地关系的、效力等级不同的，由各类法律法规组成的相互协调、相互统一的有机整体。它的基本框架是：
(一)宪法。宪法是国家的根本大法，由全国人民代表大会制定，具有最高的法律效力。宪法对土地所有权、使用权、土地征收和征用，土地使用权转让和合理利用土地等都作出了规定，下位的法律法规和政策的制定不得与宪法的规定相抵融，否则是无效的。
(二)基本法。基本法一般应是全国人民代表大会制定。《物权法》、《民法通则》都作出有关土地方面内容的规定。但这些仍不属于土地基本法范畴。土地基本法应包括土地产权的确定、取得、流转、收益、保护；土地利用规划、出让、开发、整治；土地市场的建立、规范、法律责任及行政执法等土地管理全面的、基本的内容。目前，我国还没有一个完整的、全面统一的调整土地经济关系和管理关系的土地基本法。在执行法律实践中，《中华人民共和国土地管理法》基本充当着土地管理基本法的地位和作用，作为土地管理的准基本法适用。但由于《土地管理法》还不能涵盖土地法需调整的内容，对国土规划、国土整治、国土开发、土地产权制度及土地权属流转、土地市场机构、土地评估、税收等均未作规定，甚至有些方面根据没有涉及。因此，《土地管理法》还远不适应现实和发展要求，法学界在呼吁尽快出台《中华人民共和国土地法》。
(三)单行法。单行法由全国人大常委会制定，内容上没有基本法全面，是调整总体关系中某一方面的内容，所调整的对象和范围都是有限的。如《土地管理法》、《城乡规划法》、《房地产管理法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《土地承包法》、《矿产资源法》等中的有关土地管理方面的规定都属于土地管理单行法，其法律规范和效力都要服从于土地基本法。
(四)行政法规。土地行政法规由国务院制定，其内容是对土地法律规定的某些和某一方面作进一步详细规定，以便于法律实施和操作，如《中华人民共和国土地管理实施条例》、《基本农田保护条例》等。
(五)地方性法规。土地地方性法规由省级人大及其常委会、省级政府所在地的市和国务院批准的较大城市人大及其常委会制定，我省的合肥、淮北两市可以制定地方性法规。如《安徽省实施〈土地管理法〉办法》、《安徽省土地监察条例》等。
(六)部门规章和行政规章。部门规章由国务院所属各部委及其直属机关根据部门管理情况和需要，在管辖职责内所制定的规定。如国土资源部制定的《土地违法案件查处办法》，监察部和人力资源和社会保障部、国土资源部联合制定的《违反土地管理规定行为处分办法》等；行政规章是省级人民政府和省会城市及国务院批准的较大城市人民政府制定的规定，如《安徽省建设用地置换暂行办法》、《安徽省征地补偿争议裁决办法》等。
土地管理法律体系从广义上讲，是由法律、法规和规章三大部分组成，下位法必须服从上位法，不得与上位法发生冲突，否则，就不具备法律效力。法律、行政法规和部门规章在全国范围内具有普遍约束力，地方性法规和行政规章只限于在所辖区域，法规和规章一般是根据法律授权而制定。
土地管理法律体系还应包括具有法律效力的规范性文件，如有关立法解释、司法解释、行政解释等。另外，依据有关规定县级以上人大常委会和人民政府在本行政区域内，可以依法制定贯彻土地管理法律法规的规范性文件，但必须是符合法律法规和规章的规定，经过严格程序制定，否则就是无效的文件。
三、土地违法行为及其法律责任
(一)土地违法行为的认定
土地违法行为是指单位和个人违反土地管理法律法规的行为，即不履行土地管理法规定的义务或滥用权利与职权，应当追究法律责任的行为。土地违法行为必须具备以下四个构件：
①土地违法行为必须是违反土地管理法律法规的行为。仅有占用土地的想法，而没有占用土地的具体行为，不能认定。
②土地违法行为必须侵犯了土地管理法律法规所保护的土地关系和土地管理秩序，对社会造成了某种危害。
③土地违法行为必须是行为人出于故意或过失，即有主观方面的过错。
④土地违法行为的主体必须是具有法定责任能力的自然人、法人和其他组织。
(二)土地违法行为的法律责任
土地违法行为法律责任是指行为人违反土地管理法律法规应承担的法律后果，土地违法行为的法律责任分为行政责任和刑事责任两类。
1、行政责任
土地违法的行政责任是指尚不构成追究刑事法律责任行为的行政制裁，追究土地违法行为行政责任的行政制裁分为行政处罚和行政处分两种。
(1)土地违法行为的行政处罚
根据《土地管理法》规定，土地违法行为的行政处罚有没收、罚款、限期拆除、责令履行义务四个种类，实施处罚的主体是县级以上人民政府土地行政管理部门。
①没收。分为“没收违法所得和没收非法建筑物和其他设施”两种情形；《土地管理法》第73条规定的买卖或者以其他形式非法转让土地的、第81条规定擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，处以没收违法所得；《土地管理法》第73条规定在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施以及第76条规定在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，符合土地利用总体规划的，处以没收新建的建筑物和其他设施。
②罚款。《土地管理法》第73条、第74条、第75条、第76条、第80条、第81条共6个条款规定了罚款，占处罚法律条款的1/2。规定了“可以并处罚款”、“并处罚款”、“可以处以罚款”、“处以罚款”四种形式。“可以并处罚款”是依法作出其他处罚后，选择使用的，既可以并处罚款，也可以不并处罚款。“并处罚款”是在依法给予其他处罚后，同时还要给予罚款的处罚，不能以罚款代替其他处罚。
③限其拆除。《土地管理法》第73条、第76条、第77条规定了限期拆除的处罚，第73条和第76条规定，无论是非法转让土地，还是非法占用土地，只要违反了土地利用总体规划，新建的建筑物和其他设施都必须限期拆除；第77条规定了农民非法占地建住宅的一律限期拆除。限期拆除是《土地管理法》规定的必须采取的一种处罚，限期拆除没有选择的余地。
④责令履行义务。这是对违反土地管理法律法规的单位和个人强制其履行具体法定义务的处罚，《土地管理法》第74条、第75条、第80条、第81条，《土地管理法实施条例》第34条都对责令履行义务作了规定，有“责令限期改正或治理、责令缴纳复垦费、责令交还土地和责令限期改正”四种处罚形式。
(2)土地违法行为的行政处分
土地违法行为的行政处分是对违反土地法律法规行为有关责任人员的一种行政制裁。行政处分有“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”六种。根据监察部和人力资源和社会保障部、国土资源部《违反土地管理规定行为处分办法》（第15号令）和《安徽省关于违反土地管理法律法规行政处分暂行规定》的规定，下列几种情形应当给予行政处分。
①买卖或者以其他形式非法转让土地的和未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，对有关责任人员分别给予行政处分：a、警告、记过或记大过处分；b、情节较重的，给予降级或撤职处分；c、情节严重的，给予开除处分。
②行政机关及其公务员违反土地管理规定，滥用职权，非法批准征收、占用土地的，对有关责任人员分别给予行政处分：a、记过或者记大过处分；b、情节较重的，给予降级或者撤职处分；c、情节严重的，给予开除处分。
③行政机关侵占、截留、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的，对有关责任人员，分别给予行政处分：a、记大过处分；b、情节较重的，给予降级或者撤职处分；c、情节严重的，给予开除处分。
④行政机关及其公务员违反土地管理规定，滥用职权，非法低价或者无偿出让国有建设用地使用权的，对有关责任人员，分别给予行政处分：a、记过或者记大过处分；b、情节较重的，给予降级或者撤职处分；c、情节严重的，给予开除处分。
⑤国家工作人员非法占地建住宅或进行其他建设的，分别给予行政处分：a、占地80㎡以下的，给予警告、记过或记大过处分；b、占地80-160㎡的，给予记大过或降级处分；c、占地160㎡以上的，给予降级或开除处分。
⑥为遏制地方政府主导的土地违法行为，15号令根据国务院31号文件的规定，对不属于个案行为的土地违法，实行对县级以上人民政府土地违法问责制，并将问责条款置于15号令实体性条款的首位。15号令第三条规定，具有下列情形之一的，给予县级以上人民政府主要领导和其他负有责任的领导，分别给予警告、记过、记大过、降级或撤职处分：
a、土地管理秩序混乱,致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地耕地面积的比例达到15%以上或者虽然未达到15%,但造成恶劣影响或者其他严重后果的；
b、发生土地违法案件造成严重后果的；
c、对违反土地管理行为不制止、不组织查处的；
d、对违反土地管理行为隐瞒不报，压案不查的。
土地违法问责制度不取代对土地违法的个案查处，是对县级以上人民政府放任、默许乃至怂恿和保护土地违法行为的追责，改变了过去很多土地违法问题找不到地方政府的“影子”。（如当前较为突出的新农村建设和招商引资中的违法用地问题）。
⑦行政机关及其公务员有下列行为之一的，对有关责任人员，分别给予警告记过、记大过降级和撤职处分：
a、违反法定条件，进行土地登记、颁发或者更换土地证书的；
b、违反规定减免或者变相减免国有建设用地使用权出让金的；
c、国有建设用地使用权出让合同签订后，擅自批准调整土地用途、容积率等土地使用条件的。
⑧国土资源行政主管部门及其工作人员有下行为之一的，对有关责任人员，分别给予记过记大过、降级撤职和开除处分：
a、对违反土地管理行为应报告而不报告的；
b、对违反土地管理行为不制止、不依法查处的；
c、在土地供应过程中,因严重不负责任,致使国家利益遭受损失的。
2、刑事责任
违反土地管理法律法规行为超过追究行政责任范围，达到“情节严重”或“数量较大”的，应当承担刑事责任。
根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国刑法》和《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（下称《司法解释》）的规定，具有下列情形的应当追究刑事责任。
(1)非法转让、倒卖土地使用权罪
根据《土地管理法》第73条、《刑法》第228条和《司法解释》的规定，有下列情形之一的，判处三年以下有期徒刑或者拘役：a、基本农田5亩以上；b、其他耕地10亩以上；c、其他土地20亩以上；d、获利50万元以上。
有下列情形之一的，判处三年以上七年以下有期徒刑：a、基本农田10亩以上；b、其他耕地20亩以上；c、其他土地40亩以上；d、获利100万元以上。
(2)非法占用耕地罪
根据《土地管理法》第74条、第76条、《刑法》第342条和《司法解释》的规定，有下列情形之一的，判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：a、基本农田5亩以上；b、其他耕地10亩以上。
(3)非法批地罪
根据《土地管理法》第78条、《刑法》第410条和《司法解释》的规定，有下列情形之一的，判处三年以下有期徒刑或者拘役：a、基本农田10亩以上；b、其他耕地30亩以上；c、其他土地50亩以上。
有下列情形之一的，判处三年以上七年以下有期徒刑：a、基本农田20亩以上；b、其他耕地60亩以上；c、其他土地100亩以上。
(4)非法低价出让土地使用权罪
根据《刑法》第410条和《司法解释》的规定，有下列情形之一的，判处三年以下有期徒刑或者拘役：a、出让面积30亩以上，且低于国家规定最低价60%的；b、造成土地资产损失30万元以上的。
有下列情形之一的，判处三年以上七年以下有期徒刑：a、出让面积60亩以上且低于国家规定最低价40%的：b、造成土地资产损失50万元以上的。
根据《司法解释》，上述犯罪行为，一年内多次实施且未追诉的，按累计数量和数额计算。
(5)根据《土地管理法》第79条、《刑法》第271条和第272条规定，侵占、挪用征地补偿费数额较大的，构成侵占罪和挪用公款罪，应当追究刑事责任。
2008年4月22日，最高人民检察院召开了全国反渎职侵权专项工作会议，决定从2008年5月至2009年11月,在全国检察机关开展为期一年半的深入查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作。重点查办六类案件，其中有：①国家工作人员批准征用占用土地案、非法低价出让土地案。②党政领导机关工作人员玩忽职守、滥用职权导致能源资源和生态环境严重破坏，致使国家和人民利益遭受重大损失的渎职犯罪案件。③国家工作人员帮助破坏能源资源和生态环境犯罪分子逃避处罚案，以及所涉及徇私舞弊不移交刑事案件案。省检察院以”皖检发业字〔2008〕26号“文,制定了《实施方案》。
(三)土地违法行为的种类及其行政处罚
1、非法转让土地行为： （《土地管理法》第73条、第81条）
(1)非法转让土地行为的认定
以买卖或者其他形式非法将土地权利转让给他人，从中获取利益的行为，即构成非法转让土地行为，其必备构件有三个方面，即：非法、转移土地权利、从中获取利益。
买卖土地：一方提供土地，另一方获取土地
其他形式：①将土地随建筑物、附着物转移；②以联营、联建或入股方式转移土地；③出租土地用于非农业建设；④未经批准转让以划拨方式取得的国有土地使用权；⑤其他。
(2)非法转让土地行为的行政处罚
① 没收违法所得；
② 拆除或没收新建的建筑物和其他设施；
③ 可以并处非法所得的50%以下罚款。
非法转让土地行为可以根据情节给予行政处分和追究刑事责任。
2、非法占地行为： （《土地管理法》第76条、第77条、第78条）
(1)非法占地行为的认定
指行为人违反土地管理法律法规的规定，未经有批准权的人民政府批准而占用土地的行为。一般有下列行为：
① 未经批准，擅自占用土地；
②采用欺骗手段骗取批准占用土地的，欺骗手段包括改变
地类以好充次、批东建西、虚构户籍人口数量、编造事实制造假象等；
③非法批准后当事人拒不交还土地的。
(2)非法占地行为的行政处罚
①责令退回非法占用的土地；
②限期拆除或没收新建的建筑物和其他设施；
③可以并处每平方米30元以下罚款。
农民建住宅只适用“责令退还非法占用的土地和限期拆除
新建的建筑物和其他设施”的处罚。
非法占地行为可以根据情节给予行政处分和追究刑事责任。
3、破坏耕地行为： （《土地管理法》第74条、《基本农田保护条例》第33条）
(1)破坏耕地行为的认定
指行为人非法占用耕地进行非农业建设以及致使耕地种植条件恶化、土质退化、水土流失等行为。一般有下列行为：
①占用耕地建窑、建坟的；
②未经批准，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、开矿、取土等使土地种植条件遭到破坏的；
③占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、开石、开矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的；
④其他破坏耕地行为。
(2)破坏耕地行为的行政处罚
①限期改正或治理；
②可以并处耕地开垦费2倍以下的罚款。
破坏耕地行为情节严重的依法追究刑事责任。
4、非法批地行为： （《土地管理法》第78条）
⑴非法批地行为的认定
指违反土地管理法律法规规定，非法行使批准土地的行为。主要包括农转用审批、土地征收和征用审批、供地审批和农民建房用地审批。
新修订的《土地管理法》（1999年1月1日实施），上收了土地审批权限。土地审批权限主要集中在国务院和省政府两级，省级以下人民政府无土地征收的审批权。
由国务院批准征收的：①基本农田；②基本农田以外的耕地525亩以上的；③其他土地1050亩以上的。省政府批准征收权限是国务院批准范围以外的部分；乡镇企业、乡村公共设施、公益事业和农民建房使用农用地的，由省辖市人民政府审批农转用；农民建房使用农用地以外的土地由县级人民政府审批，乡镇人民政府无审批权；在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地范围内，在农转用和土地征收审批后，由县以上人民政府按具体项目审批供地。
非法批地行为有下列几种表现形式：
①无权批准而非法批准占用土地的；
②超越批准权限非法批准占用土地的；
③不按土地利用总体规划和超过农转用年度计划批准占用土地的；
④违反法定程序批准占用土地的；
⑤低于法定标准的征地补偿方案批准占用土地的；
⑥将单个项目用地拆分审批占用土地的；
⑦未通过招标拍卖挂牌出让方式批准供地的；
⑧低于国家规定最低价出让金标准批准供地的；
⑨其他非法批地行为。
当前，县级以下人民政府在招商引资和小城镇建设中，存在着非法批地行为，如，以党政联席会议、专题会议纪要，与投资商签订协议，约定低于最低价标准支付出让金和规避招拍挂出让等。
(2)非法批地行为的行政处罚
①对非法批准的土地当事人拒不归还的，以非法占用土地论处；
②对当事人造成损失的，依法应当承担行政赔偿。
非法批地行为可以根据情节给予行政处分和追究刑事责任。
5、非法转让集体土地的行为： （《土地管理法》第81条）
⑴非法转让集体土地行为的认定
将集体土地非法出让、转让或者将土地承包经营权出租用于非农业建设的行为
⑵非法转让集体土地行为的行政处罚
①责令限期改正；
②没收非法所得；
③并处非法所得5%—20%的罚款。
此外，将土地承包经营权出租用于非法农业建设，属于“以租代征”行为的违法用地，根据（国发〔2006〕31号）文规定，单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为。因此，对用地者以非法占地论处。
6、非法低价出让国有土地使用权行为
根据《物权法》等有关规定，商业、旅游、娱乐和房地产开发等经营性用地以及工业用地，必须采取招标拍卖挂牌方式公开出让，对低于设定的底价标准，不得成交。国发〔2006〕31号文件规定：“工业用地出让价格不得低于公布的最低价标准，低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权行为，要依法追究有关人员的法律责任。”对非法低价出让国有土地使用权行为目前尚未有行政处罚规定，给予行政处分和追究刑事责任的规定，前文已作概述。
7、其他土地违法行为
四、认真履行乡镇土地管理职责，着力破解“两保”难题
新修订的《中华人民共和国土地管理法》颁布实施后，农转用、土地征收征用的审批权上收，但这并不意味着乡镇人民政府没有土地管理职责，国家实行最严格的土地管理制度，给乡镇一级政府的土地管理责任加大，任务加重，乡镇应当在土地管理中坚持有所为有所不为，积极创造土地管理的良好环境，为促进本区域经济社会发展，推进土地管理水平上台阶作出应有的贡献。
(一)乡镇人民政府土地管理职责
1、宣传、贯彻和执行土地管理法律法规和政策，及时制止和报告土地违法违规行为；
2、落实耕地保护责任。细化政策措施，力保本行政区域内耕地总量不减少；确保基本农田面积不减少，质量不降低，用途不改变；
3、十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地；
4、组织编制乡镇土地利用总体规划，确定每一块土地的用途，并严格组织实施；
5、处理和协助处理土地权属争议和土地信访；
6、维护本辖区内土地市场管理秩序；
7、加强对征地补偿费分配与使用情况的监督管理；
8、具体组织土地开发复垦整理等项目的实施工作。
(二)着力破解“两保”难题
当前和今后一个时期，一方面要加快工业化、城镇化和现代化建设进程，实现人均GDP翻两翻的目标，全面进入小康社会；另一方面要深入贯彻落实科学发展观，实现速度和结构质量效益相统一，经济发展与人口资源环境相协调，促进经济社会又好又快发展。今年国家继续实行稳健的财政政策和从紧的货币政策，严把土地和信贷两个闸门，把“两防”作为宏观调控的首要任务，土地供应政策依然趋紧。分析土地资源管理形势，我国土地问题将伴随着社会主义初级阶段，土地供需矛盾将长期交织。由于社会利益格局发展深刻变化，广大人民群众权利意识增强，土地资源方面的利益诉求和矛盾纠纷凸现，呈高发态势。因此，我们在保护耕地和保障发展（简称“两保”）方面面临着前所未有的挑战和困境，土地问题已经成为社会关注的重点、工作中的难点、矛盾中的焦点，如何冲破瓶颈制约，破解“两保”难题，是摆在地方各级党委政府必须正视的问题。我们既不能不顾土地资源保护盲目求发展，也不能超越发展阶段消极谈保护，发展是硬道理，硬发展没道理，构建土地资源保障科学发展新机制，必须要牢固树立在发展中保护，在保护中发展的理念，探索出一条符合我国国情的土地利用新机制，实现保护和保障双赢。在目前的政策环境下，如何破解“两保”难题，为切实做到保护严格，保障有力，我想至少要从以下几个方面着眼：
1、大力推进节约集约用地
在当前，一方面是土地供需矛盾十分突出，另一方面是土地利用严重粗放并存的现实状况下，节约集约用地是破解“两保”难题的结合点和切入点，同时，也是我国土地资源管理的出发点和落脚点。各级党委和政府及土地管理部门必须树立科学的用地观，切实转变用地观念，大力推进节约集约用地政策措施落实。
近年来，党中央国务院从我国的土地国情出发，高度重视节约集约用地工作，党的十七大把坚持节约资源和保护环境作为基本国策，提到关系人民群众切身利益和中华民族生存发展的高度。温家宝总理在政府工作报告中指出：“节约集约用地，不仅关系目前经济发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基”。《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），把节约集约用地作为全面贯彻落实科学发展的一项具体要求，作为我国必须长期坚持的一条根本方针，提出了五个方面的政策措施，构建了“约束要硬、激励要实、责任要明、监管要严”的制度设计。
此外，在土地利用上，无论从我国的土地国情出发，还是从用地成本和政治风险角度，都不允许我们大手大脚的浪费土地，各级党委和政府要高度重视当前土地利用中存在的粗放用地、闲置用地甚至是囤积土地问题，将节约集约用地成为各级政府和全社会的共同行动。
推行节约集约用地要落实好以下几方面政策措施：
⑴严格执行五项控制指标。国土资源部出台并修订了《工业项目建设用地控制指标》，修订后的规定共有五项控制指标，以宁国、宣州十等别为例：①投资强度，30类工业行业，固定资产投资在42-118万元/亩之间；②容积率。30类工业行业一般不小于0.8,少数是不小于0.6;③建筑系数不低于30%；④行政办公及生活服务设施用地面积不得超过总用地面积7%;⑤因生产工艺有特殊要求的，可安排不得超过20%的绿地率。这五项指标在供地和签订出让合同时，必须要有明确约定，违约要承担违约责任。省政府规定省级开发区投资强度不低于80万元/亩，投资总额低于500万元的，不得单独供地。
⑵依法依规处置闲置用地。国务院28号文件规定，农用地转用批准后，满二年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满二年未供地的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。国务院3号文件对闲置土地规定了“土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费，对闲置房地产用地还要征缴增值地价；土地闲置满二年以上的，无偿收回土地。”9月12日，国土资源部召开视频会议，下发了178号文件，要求进一步清理处置闲置用地。
⑶加强供地后的监管。根据国土资源部和国家工商局规定，土地出让合同要明确开工和竣工日期，国务院3号文件规定，要对土地出让合同、划拨决定书的执行情况实施全程监督，完善建设项目竣工验收制度，将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容，没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。
(4)调整土地使用税，加大土地保有环节税收调节力度。《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》经国务院483号令修改发布，提高了土地使用税征收标准，现行标准是原来的3倍，新增了纳税人的范围。
(5)建立节约集约用地考核指标。国务院3号文件规定，要制定GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法。国土资源部正在研究制定开发区土地利用评价标准，对符合节约集约用地要求合法的开发区，确需扩区的，可以按程序申请扩区或升级，优先安排建设用地指标。
近期，央行和银监会联合下发《关于金融促进节约集约用地的通知》（银发〔2008〕214号），就贯彻国务院3号文件，发挥金融资源促进节约集约用地的作用，提出了具体意见。要求各金融机构严格限制粗放低效用地，积极支持节约集约用地；加强信贷合法合理审查，贷款项目用地应依法取得。禁止向不符合规划控制要求的项目提供贷款，禁止向违法用地项目提供贷款，禁止向被列入《禁止用地项目目录》的项目提供贷款。业内人士称这是地根和银根紧缩的双剑合壁，将有力推进节约集约用地政策的落实。
2、充分挖掘存量建设用地
要按照“管住总量、严控增量、盘活存量、提高质量”的要求，充分利用现有存量建设用地，根据国土资源部公告，2007年全国现有建设用地4.91亿亩，占土地总面积3.44%。根据我市2007年度土地变更调查数据，全市现有建设用地108.88万亩，占土地总面积的5.89%。国务院3号文件要求在全国第二次土地调查的基础上，认真开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地。目前正在开展土地利用总体规划修编，要将充分利用存量建设用地作为规划的一项目标来确定，今后新增建设用地要与利用存量建设用地挂钩使用，采取倒逼机制，实行建设用地的总规模控制。
3、用足用活挂钩政策和置换政策
在当前土地参与宏观调控形势下，土地利用总体规划和年度计划的刚性作用不断增强。国务院31号文件规定了“地方各级人民政府主要负责人应对本行政区内耕地保有量和基本农田保护面积，土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，以实行耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地管理和耕地保护责任目标考核的依据”。近年来，地方各级人民政府对每年自上而下下达的农转用计划指标，与实际需求普遍感到严重不足，乡镇人民政府更是感觉到无指标可用，年初总是写报告向上级要指标，结果都是收效甚微，难以满足经济社会发展的用地需求。如何创造良好用地环境，要创新思路，思路决定出路，要大力推进土地挂钩政策和置换政策的落实，用足用活这些政策，拓展建设用地的新空间。
国土资源部2005年下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号），2006年省政府发布了《安徽省建设用地置换暂行办法》（193号令），部挂钩政策是将拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即折旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成项目区，通过建新拆旧和复垦，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理。按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则实施；省政府193号令更具有灵活性和操作性，适用于农村宅基地复垦置换（有人称为“众星捧月”），这是解决空心村问题和新农村建设的重要抓手，不仅能推进村庄建设，还可以为集镇建设和工业用地争取指标，降低用地成本，增加财政收入，缓解土地供需矛盾。
4、切实保护农民利益
土地征收中土地补偿问题矛盾较为突出，已成为农民利益诉求的热点，分析原因：一是《土地管理法》规定的“产值倍增法”补偿的具体标准难以量化，统一年产值至今还未统一公布，造成区域间补偿标准各异，农民相互攀比；二是政策导向也难以具体操作，如因征地问题不得形成“种田无地、就业无岗，低保无份”的三无农民，要达到“当前生活不降低，长远生计有保障”的要求、“补偿标准最高可达到30倍，还可以从土地出让收益提取部分予以补偿”等；三是确有一些地方补偿标准偏低，没有达到法定标准；四是农民从土地利益分配上感到心理失衡。近年来，由于征地补偿问题引发的上访和举报信件呈高发态势，有些是以要补偿为目的，以土地违法举报为手段。
切实维护被征地农民利益，保持稳定的发展环境，要求我们在使用土地中力求做到：一是依法依规用地；二是提高征地补偿标准，建立失地农民生活保障制度；三是建立征地补偿听证制度，落实“两公告一登记”，征地程序要合法；四是补偿标准不得低于《征收补偿方案》所上报的标准。
5、重视土地管理工作，营造经济社会发展的良好环境
当前违法违规用地问题较为突出，土地执法难普遍存在，去年以来，国家相关部门分别开展了土地违法案件查处专项行动、专项清理、专项治理和百日行动，遏制了土地违法违规行为。土地执法之所以难，是因为有很多土地违法问题，背后总有政府，有领导的影子，致使土地执法往往是“硬不得软不得，深不得浅不得，进不得退不得”。各级党委和政府在土地问题上维护稳定和发展的任务越来越重，一些群众层层举报土地违法案件，有些引起党和国家领导人的高度重视，有些成为国家土地督察机构的督办案件，对此如不及时调查处理和纠正，一方面会影响某一区域的社会稳定，另一方面将会受到“挂牌督办”和“责令限期整改”的处理，限期整改期间将冻结省级及省辖市范围内的用地审批。
各级政府及其领导干部在土地问题上要树立一个观念，七种意识。一个观念是科学发展观念，科学发展观的确立，需要有一个过程，更需要很多方面的政策设计和制度的完善，尤其是干部考核制度和财政体制的变革。七种意识：一是耕地保护意识；二是依法行政意识；三是依法用地和管地意识；四是节约集约用地意识。要加强批前、批中、批后的监管力度，遏制粗放用地、处置闲置用地，打击囤积土地；五是维护权益意识；六是公开公平公正意识；七法律责任意识。
乡镇人民政府要着力抓好三个方面工作：一是严格农村宅基地管理，要结合新农村建设，切实抓好村庄布局规划和村庄建设规划，严格一户一宅制度，依法规范宅基地申报和审批程序。二是要严格用地监管，特别是在招商引资过程中，要把好项目准入门槛，要大招商，招大商，把握国家的产业政策，不要“拎到蓝子就是菜”，改变过去那种“用地圈着项目转”做法，用地要按土地利用总体规划选址，能利用劣地的不得占用好地，能利用其他土地的不得占用耕地，更不能占用基本农田这条红线；要防止投资商粗放利用土地、闲置土地甚至是囤积土地；要注意用地方面的成本意识和风险意识，不能因小失大，得不偿失。三是要高度重视土地信访工作，要从稳定和发展的大局出发，舍得花人力、物力和财力做好息访，把问题遏制在始发状态，消除在萌芽之中。
最后，我引用国土资源部执法监察局张运动处长关于对土地问题的五个方面要求与大家共勉：一是抓好协调；二是发挥作用；三是从细节抓起；四是压缩信访：五是不碰红线。
二〇〇八年九月十九日
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