核查,亮出土地调查数据保真“杀手锏”

 

 

2009年,第二次全国土地调查进入“决战年”。历时3年,投入140个亿,动用多项高科技手段……而这些,都不是人们关注的要点。人们最关心的,是第二次全国土地调查获取的数据是否真实、可靠?围绕着调查数据发生的过往教训,让很多人内心深处对二次调查成果打着问号。然而,面对担忧、质疑,业内人士告诉我们,不必杞人忧天,因为——
第二次全国土地调查,真能查清土地家底吗?”
对于这一问题的忧虑,伴随着2007年-2009年全国土地调查工作从启动到收尾的全过程。
2009年,土地调查决战的时刻到了。年底,全国土地调查办将向国务院上交二次调查汇总数据。调查数据的保真问题,提上了面对公众的日程。带着公众的疑问和关注,记者走访了国务院第二次全国土地调查领导小组办公室及其下设的信息核查组,以及已经投入决战状态的土地调查信息核查专业队伍、监理单位。
业内人士告知,信息核查工作是土地调查“决战年”的重中之重,是保证调查成果准确规范的重要措施,也是二次调查整个质量控制体系中保证调查成果真实性的最后一个关键环节。
了解了核查制度的技术措施和工作流程,你就能明白,确保二次调查数据成果的真实、准确,绝不是我们信口开河。”全国土地调查办信息核查组的负责人肯定地说。
全国土地调查办:土地核查制度是第二次全国土地调查的一项创举,是防止地方弄虚作假、确保调查数据真实准确的有效手段。
记者的走访,从全国土地调查办开始。位于北京市西城区阜内大街88号的条形建筑物的二楼北侧,从2007年初就为全国土地调查办所租用,信息核查组占据了其中的两个房间。今年3月份以来,这两个房间里的工作人员明显变得忙碌了起来。
直到今年2月底前,全国提交国家级成果核查的县级调查单位也仅仅只有149个。3月份后,随着调查工作的不断推进和各项政策、措施的不断落实,3月一个月就提交了326个。4月、5月份平均月报送至少500个县级调查单位。截至5月31日,全国已有1550个县级调查单位上报了国家级核查成果,这个数字已经超过全国县级行政区个数的一半以上。其中,北京、河南、海南、山东、福建、湖北、江苏七个省(市)县级调查成果已全部报送,天津、黑龙江、内蒙古、浙江、安徽、广东、广西、云南、宁夏、新疆十省(区、市)报送量也均已超过50%。预计6月中旬,至少有一半以上的省份能够全部报送农村土地调查成果。”信息核查组副组长、国土资源部地籍管理司调查处张炳智处长向记者介绍了情况。
在信息核查组并不宽敞的办公室里,点缀着无数面小红旗的各省(市)上报核查成果进度表,铺满了四壁。“地方上报一个县的核查成果,我们就贴上一面小红旗。”记者看到,北京、山东、河南等省的进度表上均已是红旗招展的“满堂红”,而山西、四川、甘肃、青海等省的小红旗,仍是零零星星,有的甚至还是空白。
对于大多业外人士还颇为陌生的“核查”概念,其实是第二次全国土地调查的一项创举和最大的制度亮点。
充分运用遥感(RS)、地理信息系统(GIS)以及全球卫星定位系统(GPS)等技术手段,采用内业全面核查和外业重点抽查相结合的技术路线,检查土地调查成果数据、图件与实地一致性”。在《第二次全国土地调查成果国家级核查总体方案》中,对核查技术路线有如是描述。
而核查的作用和地位,体现在它是“保障全国土地调查成果真实、准确的重要手段,是保证调查成果质量的有效措施,是做好二次调查工作的关键”。
在全国土地调查办,记者采访到了全国土地调查办专职副主任、国土资源部地籍司副司长温明炬。当向记者谈及土地核查制度时,一向低调的温明炬显得有些激动。
核查制度是我们二次调查的一项创举。是我们在总结第一次土地调查、土地更新调查包括国土资源大调查的经验基础上,结合第二次土地调查特点,提出并建立的一项新制度。”
核查不同于质量检查,也不同于成果验收。核查是保证数据真实性的强有力手段。核查制度的核心就是求真务实,尤其是防止地方在数据上弄虚作假。二次调查从讨论方案开始,社会各界关注的焦点问题就是数据的真实性。而核查正是能够证明土地调查数据是值得信任的最具说服力的办法。”
据了解,自核查工作启动以来,全国土地调查办先后组织有关专家编制和出台了《第二次全国土地调查成果检查验收办法》、《第二次全国土地调查成果核查总体方案》、《第二次全国土地调查成果国家级核查技术规定》、《第二次全国土地调查成果国家级核查工作管理暂行规定》等一系列的核查标准、规程规范;培训了一大批核查技术骨干,建立了一支稳定的国家级核查技术队伍;组织开发了质量检查、成果核查等辅助软件,确保了核查工作规范、有序展开。
温明炬说:“国家级成果核查工作已经开展了一个阶段,核查成果也开始入库。目前看,可以说核查工作已经取得了阶段性成果。体现在核查制度已经建立;核查的技术规范已经颁布实施;核查队伍的专业素质、技术水平全面提升;调查的成果质量得到了改进和提高;最重要的是核查的威慑作用开始发挥效力。”
他说,土地数据与地方经济发展密切相关,部分地区在土地调查方面还有“小九九”。通过开展到地块的成果核查,可以让地方清楚了解国家保证调查数据真实性的有效手段和检查方法,起到明显的震慑作用,地方不敢明目张胆地篡改调查数据。
从二次调查工作启动,核查的前期准备就紧锣密鼓开展起来,开展全国范围的业务培训,并通过公开招投标的方式,择优选择了20余家具备相当实力和资质的核查公司,确定了监理单位,千人的专业核查队伍早已在北京严阵以待。
在今年4月下旬全国土地调查办召开的核查工作动员部署大会上,面对20余家负责国家级成果核查及监理的公司老总和业务主管,曾经经历过一次土地详查的温明炬甚至有些动情。
核查制度走到今天,很不容易。第一次土地调查时,没有这么做;更新调查时,有了雏形,但没有形成制度;到了二次调查时,才真正大张旗鼓干起来。据我了解,无论是农业普查、人口普查、经济普查还是森林资源调查,都没有建立起我们这样的核查制度,它们有质量评价体系,评价数据的精度,但那是事后的,不同于核查……在座的各位,应当庆幸自己参与了土地调查核查制度的建立,你们都是这一制度的创造者、开拓者和实践者。”
然而,显然,对于二次土地调查的态度,业外人士与这些亲历者多少形成了反差。一部分人,对官方数据包括土地调查数据的质疑,形成了惯性心理,认为不可信,没什么值得信的。而更多的业外人士,基于种种事实,亦不敢对二次调查数据抱过高的期望。他们的理由是,包括党的十七届三中全会后对于城乡统一土地市场、土地征用制度改革等的预期,新一轮全国土地利用规划修编等因素,都在直接或间接地诱使地方在用地上“两减一增”(耕地和基本农田面积减少、建设用地面积增加)的冲动更加强烈。在这种背景下调查出来的土地数据,能是真实的吗?
要回答这个问题,需要我们实地揭开土地核查工作制度的神秘面纱。
核查单位:通过核查,那种故意、人为篡改数据的问题几乎可以百分之百地被发现,再通过进一步的内外业核查加以纠正。
4月30日下午,记者来到位于北京市朝阳区安翔北里北京创业大厦内的北京国遥新天地信息技术有限公司。
展现在记者面前的,是一派紧张忙碌的内业核查工作场景:整齐划一的信息化作业平台工作区,近40名工作人员一字排开,人手一台微机,正襟危坐,手拨鼠标,目视屏幕,紧张作业。初夏的午后,西晒的房间已经十分炎热,中央空调尚未开启,看得出,年轻的核查人员额头、鬓角都沁出了汗珠,但没有人四处走动,没有人交头接耳,大家工作得十分专心、投入。
我们这里的工作人员,都接受过两个月的土地核查专业培训,技术素质不错。公司每一批任务都有时限要求,个人工作量和完成质量,都与奖惩挂钩,所以大家干活不怠慢。”同样年轻的公司副总裁吴治陵向记者介绍。
跟北京国遥新天地信息技术有限公司一样,通过公开招标获得了国家级成果核查资格的,还有具备相应资质的另外19家公司。这些核查公司的作业点分布于北京各区,进入核查工作高峰期,每个公司都已投入了少则三四十人多则五六十人的核查队伍。不少公司负责人还表示,“随着核查工作量的加大,技术骨干力量随叫随到”。
高科技往往就是这样神奇。只是在一台电脑的方寸之间,人们就可以成就一项十分伟大的事业。内业核查工作也是如此。
通过将遥感正射影像图(即所谓底图)与地方报送上来的土地调查数据库中的相关数据加以套叠,对比、判读其中不一致的地类图斑、线状地物,从而发现有出入的疑点,为下一步的外业实地核查提供目标和依据。这就是20家核查公司投入大量人力、物力、精力正在做的一项主要工作。 
内业核查不难,关键就是责任心。”吴治陵向记者讲述了他们公司核查过程中发生的一件事情。当时在开展南方某县的成果核查时,一名工作人员发现影像有人为修改的痕迹,有部分影像地物在纹理、形状和大小等方面非常近似,影像特征曲线表现异常。这一情况及时报告给了全国土地调查办,经收集多方有关资料和核实了解,原来这是一块保密用地,影像资料是经有关部门脱密处理后提供调查使用的,不成想在核查环节被发现了。
事实上,对于可疑图斑,有经验的人一眼就能够看出问题来。”一名核查工作人员向记者演示。
你看这张图,从影像上判断,分明是一条公路。在这条公路边,有一块四四方方的图斑,看起来像是坑塘。然而这张图上标注的却是公路用地。这很奇怪,公路用地大多应是条带或线状分布,怎么会是齐刷刷的四方块用地?这就是个疑点,需要再进一步核实了解。”
后来了解,这是一个取土坑。有的地方在建公路的时候,把取土坑用地连同公路一块批了。这种情况需要特殊说明。如果涉及征地,就需要地方出具征地手续,相关的批文扫描件、批文号都要提供。”
与大多数人的猜测和担忧相符,记者了解到,核查公司通过核查发现,部分地方在报送的土地调查数据中存在的倾向性问题,正是“两减一增”。即遥感影像显示的还是耕地,而地方的数据库里显示的却是建设用地。“这种情况,各地普遍存在,但都不会逃过我们核查的眼睛,都还会作进一步的核实”。
核查人员告诉记者:“正射影像图是国家统一制作的,全国土地调查办掌握覆盖全国的影像图,影像上显示的是耕地,而图件上标注的是建设用地,一对照,就会发现不一致,再通过实地核查,肯定能够掌握真实情况。通过核查,那种故意、人为篡改数据的问题几乎可以做到百分之百被发现,再通过进一步的内外业核查就能加以纠正。”
全国土地调查办常务副主任、国土资源部地籍司司长高延利说:“正是因为有了这种保证,我们才敢说核查制度是国家确保调查成果真实准确的‘杀手锏’。”
确保土地核查制度真正发挥调查数据保真“杀手锏”的作用,单单依靠核查的技术路线还远远不够。作为以营利为目标的商业化公司,20家资质、实力、技术水平、队伍素质各有短长的核查公司,靠什么获取相对公平的任务机会?又靠什么来保证同一水准的核查质量?
答案是“靠核查监理”。
从几家核查公司主管口中,记者听到了来自公司方面对全国土地调查办众口一辞的评语:一是规范、标准制定到位,核查工作有章可循;二是奖惩机制有力有效,其中最让他们心悦诚服、交口称赞的,就是核查监理工作机制。
地类一致性核查监理工作组:核查公司都遇到过地方政府要求修改调查数据的事情,但有核查监理在,公司绝不敢跨雷池半步。
位于北京市西城区后广平胡同38号的国英大厦四层,第二次全国土地调查核查监理办公室就在此办公,负责各核查公司的质量监理。监理办公室的50多名工作人员,每天在这里加班加点,夜以继日地工作着。
根据国家级核查总体方案,全国土地调查办委托长期从事土地调查工作的技术单位,负责国家级核查工作的监理。监理单位对核查工作全程监理,对核查专业队伍的核查成果负责评判。这个技术单位就是中国土地勘测规划院。而临时组建的监理队伍,则是分别从20家中标的国家级核查专业公司中抽调的业务骨干组成。
在核查监理办公室一进门的迎面墙壁上,白纸黑字的“内业核查第XX轮名次表”格外醒目。19个公司打分参差不齐,最高有满分,最低有六七十分。
为什么20个核查公司,名次表上只有19个?”记者问。
因为在上一轮排名中,排名最后的那家公司已经丧失了本轮的任务分配机会。”第二次土地调查核查监理工作组负责人、中国土地勘测规划院调查所所长李万东解释说。
我们保证绝对的公开透明,各项监理细则、评分标准全部公开,每一轮的评分结果,都在第一时间公布。”
这个评分结果,是所有核查公司老总最为关注的,因为这个分数与公司效益直接挂钩。”李万东告诉记者,全国近3000个县,面积大小、图斑多少、地形破碎程度各不相同,如何尽可能地让20支专业核查队伍相对公平、科学地分配到任务?调查办公室想尽了办法,绞尽了脑汁,最后摸索出了一套既简易、便捷又科学、有效的“轮盘分配制”工作方法。
按照这种分配方法,所有参加核查工作的专业队伍统一参加任务公开分配,在一轮任务周期后,由核查监理单位按统一标准对各支队伍核查成果质量进行评分和公布,凡质量检查不合格、按期未完成核查任务的单位将丧失一轮核查任务分配。多次任务质量不合格的单位,还将给予丧失一轮核查任务的加罚,并保留定期质量考核后两位的单位加罚措施。
记者了解到,到4月底,已先后有5家单位因核查质量问题被停止新一轮任务分配。“对公司老板来说,停盘一次,就意味着几十万的进项没了。”
那么,核查监理的评分是否能让公司心服口服?他们打分的依据又有哪些?负责第二次土地调查核查监理工作的中国土地勘测规划院调查所副所长唐程杰告诉记者,核查监理建立了一整套十分复杂、周密的评分体系。
按照要求,核查监理要对成果的齐全性、规范性和疑问图斑的正确性等进行全面检查,其中包括对核查承担单位提交的疑问图斑及疑问线状地物进行100%的全检,规范性的检查细化到核查中产生的各种图件、报告格式是否规范、图面内容是否完整、色标是否符合要求、比例尺是否恰当、图名注记是否符合标准等。此外,对地类认定的准确性,核查监理需要随机抽取5%的标准分幅正射影像图作为样本,在自己查找疑问图斑和疑问线状地物的基础上,与核查承担单位提交的结果对比,查看有无遗漏。
扣分的多少,则是根据错误的性质及严重程度,作出统一规定。例如,为保证核查工作按时完成,在确保成果质量的基础上,对时效性检查扣分最严,一旦超过时限未交任务的扣21分,不及格(80分及格制)。同时,扣分紧密围绕二次调查“保证数据真实性”的目标开展,主要防止部分地区的“两减一增”,尤其防止地方故意篡改地类的,这种情况也属最严重的缺陷。
事实上,为实现评分公平,我们也有一个不断完善的过程。”唐程杰告诉记者,在经过多次磨合和不断实践总结后,核查监理目前已经形成一整套严密的控制体系。从前期准备监理记录表、内业核查现场监理记录表,到内业核查成果评分表、外业核查现场监理记录表、整合入库成果评分表,再到核查承担单位周期得分统计表、核查承担单位周期排名表,再到核查监理分报告、总报告……名目繁多、数不胜数的各式监理记录、报告,令即便是久经沙场的高资质核查公司也不得不严阵以待。而正是看似繁琐、细碎的核查监理制度,成为土地调查数据“高保真”的重要保障。
李万东告诉记者,自从监理办公室成立以来,先后接待过多个省份的基层人员参观或观摩。很多基层的土地管理人员在参观后都表示,有如此严密的监理体系和核查流程,即使蒙混过关,到了国家这道关,谁也逃不掉的,都会被揪出来的。
一位核查公司老总对记者说:“几乎所有的核查公司都遇到过地方政府要求修改调查数据的事情,但有核查监理在,公司绝不敢跨雷池半步。谁有胆量上监理的‘黑名单’?这背后既有商业风险,也有政治风险,谁会这么傻!”
记者还听说,有的公司主管被地方行政干预逼急了:“改数字?行!但你要保证,一旦被核查发现,要重新改回来,到时候,工钱你来付!”
数据库质量核查监理工作组:土地调查数据库建设,我们作了战略考虑。通过软件的研发,把规范、标准落实到具体的操作手段上,把可能出现的问题解决在生产环节,不留后遗症。
在国英大厦里,与7个地类一致性核查监理工作小组并肩战斗的,还有一个特殊的核查监理工作组——数据库质量核查监理小组。
中国土地勘测规划院信息所副所长戴建旺告诉记者,这个监理小组共有22名工作人员,却有40台电脑设备。“人少,机器多,一个人可以同时操作几台机器,靠的就是一个管用的软件。”
这个管用的软件,就是全国土地调查办组织开发的县级农村土地调查数据库成果质量检查软件,该软件作为一套质检标尺,从开发完成后就一直在网上免费向社会提供下载服务。“我们用了大概4个月时间集中开发软件,这个时间对于二次调查来说是不短的。承担单位投入了几十号人,全国土地调查办全程跟踪、指导。事实证明,这种具有战略眼光的前期投入,非常值得。”
戴建旺说,这个软件不仅是全国统一标准、规范,而且把统一的标准落实到了具有可操作性的具体手段上。“原先我们的很多规程、规范,都是落在文字上,具体的要求指标,不同的人执行会有不同的理解,常常出现偏差。现在我们把统一的标准,落实到软件里,由软件来自动执行,效率提高了,规范了,而且也避免了人为干预。平均一个县级成果库使用软件,一分钟结果就出来,结果很客观。这样也督促各地将质量控制前置到生产各个阶段,有问题尽早改,否则可能导致生产阶段没能把好质量控制关,问题积攒到最后,生产单位的人都走光了,再发现问题修改起来就很困难。”
说是质量检查软件,实际与生产环节有直接关系,体现了我们数据库成果质量控制的思路。其实经过了第一轮土地调查、更新调查和大调查,我们对有可能出现的问题和环节,都有足够的认识。我们是把管理上的想法,通过软件落实下来。只要通过了软件检查,这个数据就可以放心地入国家级数据库。即使对成果质量要求不太清楚的人,也能够保证成果质量。”
数据库软件质量控制与地类核查,共同构成了国家级核查的坚强堡垒。”戴建旺很有把握地说:“地方可能有胆量改数据,但可以肯定地说,我们一定能查出来!通过多环节,多种手段并用,是能够杜绝地方弄虚作假的。”
从严格意义上说,我们所做的,不只是核查监理,而是质量终检,承担了比监理更重的职责。”戴建旺说。
国家级数据库管理系统建设中心:二次调查投入上百亿元,最终的成果其实体现为一个动态更新的数据库。维护这个数据库的运行,仍需要国家持之以恒的投入。否则,更新不力,数据库很快变成死库,上百亿的资金就真有可能打水漂。
就像一条生产链上的不同环节,土地核查环节确保了数据质量,而另一个环节,必须与之紧密对接、相辅相成,那就是数据库管理、应用和维护的环节。
事实上,土地调查数据的真实准确必须保证,国家对调查成果的更新、维护和应用更应引起高度关注。”高延利司长说出了业内人士的心声。二次调查投入上百亿,最终的成果其实体现在一个动态更新的数据库。维护这个数据库的运行,仍需要国家持之以恒投入。否则,更新不力,数据库很快变成死库,上百亿的资金就真有可能打水漂。这是大家最不愿意看到的,也是最不能容忍的。
全国土地调查国家级数据库管理系统的建设,从二次调查工作启动之日起,就已排上了国土资源部的重要议事日程。温明炬副司长强调,二次调查的目的,绝不只是为了摸清家底,更是为了就此实现国家对各级、各地土地资源的集中、统一、动态管理,实现全国国土资源管理的“一张图”。
据介绍,第二次全国土地调查国家级数据库管理系统的开发由全国土地调查办组织领导,具体承担单位是中国土地勘测规划院,项目于去年底通过公开招标的方式确定了开发队伍,来具体承担系统建设的开发任务。张炳智处长说:“其实国家级数据库及管理系统建设的前期准备早在2007年上半年就启动了,考虑到集中管理全国到地块的土地利用信息,同时还要承载覆盖全国的到亚米级分辨率的遥感正射影像数据,海量信息的有效组织和管理是尤为关键的,二次调查数据库不仅规模宏大,而且建设的责任艰巨。为慎重起见,我们组织开展了一系列的调研和论证,走访了国内多个数据库应用系统,也多次与国际上的业界顶尖企业研究解决方案,应该说目前采取的技术路线是建立在前期的广泛调研和大量的论证基础上的,这避免了很多的弯路。”
从目前国内外了解的信息看,我们所建的这个数据库,信息的丰富程度在世界上也是独一无二的。这个1∶1万的主比例尺数据库中,包含了约50TB的影像数据,同时还有TB级的空间矢量数据,数据规模在国内绝无仅有。在这种情况下,技术的要求也是前所未有的。”负责数据库管理系统开发的中国土地勘测规划院信息所所长汪秀莲说。
考虑到该数据库海量数据管理要求和二次调查工程的紧迫性,为保证项目的按时高质量完成,项目承担单位和具体开发单位抽调精兵强将,从今年初集中,采取封闭模式开展系统的开发工作。“项目前期开发的这三个月,我们一直处在超强度的工作状态,加班加点,24小时机房从不断人。”该项目的负责人白晓飞工程师对记者说,“好在,前期工作初见成效。”
白晓飞工程师向记者简单演示了目前初步的数据库管理系统功能,轻点鼠标,地球便在电脑桌面上飞快地旋转并不断放大显示,渐渐地中国疆域、分省界线、大江大河、森林湖泊都逐渐清晰起来。随着鼠标的不断推进,道路、树木、田块也不断放大,最后停留在长三角的几块水田上,地块间的田埂清晰分明。随着鼠标的点击,眼前遥感影像瞬间切换成了水墨画一般的土地利用现状图,记者居然能够轻松查阅到感兴趣的每一个地块的地类、面积和权属等信息。整个过程宛如驾驶飞船飞向地球,根本感觉不到丝毫的停滞和刷屏,其浏览和查询的便捷程度一点都不逊于GOOGLEEARTH(谷歌地球)。
现场的开发工程师介绍,在对海量影像管理技术、海量矢量数据管理技术以及矢栅集成管理技术等进行集中研究攻关的基础上,开发单位确立了一整套系统底层技术优化框架,开展了二次调查国家级数据库数据入库工作,整体系统数据框架已经搭建完成,目前已经达到了全国范围内各级尺度任意数据浏览、查询、统计的运行目标。
按计划,5月中下旬项目组要完成系统所有功能的开发,并同步开展测试工作。“目前看,测试工作较顺利。我们录入了近600个县的矢量数据,其中包括部分完整省的调查成果数据。测试需要反复进行。因为要确定一条最佳技术路线,实现更新、浏览、查询、统计四大类指标功能的均衡,而不是单一性能的超强。我们的终极目标,是要确保全国的数据库运行起来系统不出问题。”最后,他还向记者描述了一幅蓝图,待整个国家级数据库开发完成后,坐在办公室,点击鼠标就完全可以访问全国每一个地块的属性信息。
技术问题总是相对容易克服,但对于维护、运营这样一个规模巨大的数据库系统,中央最需要地方做什么呢?”记者问。
实际上,对于二次调查成果的更新、维护来说,中央需要地方做的就是一件事情——按进度汇交合乎质量要求的成果。中央必须对地方调查成果有备案。否则,中央就会被地方牵着鼻子走,无从核查”戴建旺的回答很是干脆。
据了解,地籍管理司从年初就在着手开展土地变更调查和数据库更新的研究,届时,地方将每年按照国家统一组织开展年度土地变更调查,更新地方调查数据库,并将连同数据库在内的土地变更信息按照要求年底一并上报国家,国家对地方变更信息检查核实后,及时汇总全国土地变更调查成果,并组织开展国家级数据库的更新维护,作为地方开展下年度土地管理的基础。
戴建旺说:“前段时间到某地出差,当地有个领导开玩笑说,你们这招够‘损’的啊。他指的就是备案制。我后来对他说,这不是损,而是本该如此。以前没这样做,弄得责任不清,最后出了问题也说不清。现在,责任的边界很清楚,谁出了问题谁担责任。看着吧,信息技术一旦融入管理,它会推着管理理念、管理体制发生质的改变和飞跃……”
 
 

作者: 来源:中国国土资源报 发布时间:2009年06月13日
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