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政务简报第35期
改革创新 统筹城乡发展 推进土地综合整治
——第十九期市长专题研究班精神传达及贯彻意见
宣城市国土资源局党组书记、局长 平卫
10月30日—11月3日，以统筹城乡发展与深化土地管理制度改革为主要内容的全国第十九期市长专题研究班在合肥举行。这次培训班由中组部委托，国土资源部主办，参加本次培训班的有全国各地市常委、常务副市长，部分地市国土资源局局长，共200多人。对这次会议，我总结的主题是：
研究班期间，国土资源部副部长、党组副书记、国家土地副总督察鹿心社同志作了重要讲话。安徽省人民政府副省长倪发科同志、合肥市人民政府市长吴存荣同志到会致辞。吴次芳教授、冷宏志副司长、吴海洋主任分别进行了专题授课。安徽省合肥市、四川省成都市、浙江省嘉兴市、河南省新乡市、重庆市九龙坡区、广东省佛山市等6个城市的负责同志作了典型发言。国土资源部总规划师胡存智作了总结报告，并就新土地管理法修改作了前瞻性、研究性阐述。大家就如何学习贯彻十七届三中全会精神，按照统筹城乡发展的战略部署推进土地管理制度改革等问题进行了分组讨论。考察了芜湖市、合肥市的有关现场。
一、研究班的特点和收获
根据胡存智总规划师的总结，研究班主要有以下几个特点：
一是时机很好。这次研究班是在全国上下认真学习贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会精神，积极应对国际金融危机保持经济平稳较快发展的大背景下举办的。特别是党的十七届三中全会以来，各地认真贯彻落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）精神，推进农村土地管理制度改革的热情高涨，结合实际积极探索，取得了一定进展，但同时出现一些苗头性、倾向性问题,亟需规范引导。研究班的成功举办，对于统一思想、提高认识、指导改革、规范操作，具有十分重要的意义。
二是内容重要。大家普遍反映，这次研究班主题鲜明、内容重要。重点研究探讨统筹城乡发展中推进土地管理制度改革问题，体现了十七大和十七届三中全会精神。研究班现场在安徽不仅是我国农村改革的发源地，近年来在统筹城乡发展、推进土地管理制度改革方面也取得了积极成效，提供了鲜活的改革经验。各位专家、教授的授课内容都是当前推进改革中的重大问题，是大家最关心关注的问题。特别是鹿心社副部长、胡总规划师的讲话，为下一步深入推进土地管理制度改革指明了方向，明确了要求。
三是形式很好。市长研究班不仅市长来了，国土局长也来了，中央国家机关相关部门的同志以及国土资源部相关司局和单位的负责同志也来了，大家在一个平台上交流、沟通、研讨，结合各自的工作实际，畅所欲言，相互启发、彼此借鉴。特别是各位市长、局长来自全国各地，东中西部都有，情况更全面、经验更丰富、启发更大。研究班除了领导讲话，还安排了典型城市的经验介绍、分组讨论以及现场考察，会议材料也比较实。总之，会议形式多样、活泼生动，效果非常好。
四是组织到位。安徽省委、省政府，合肥市委、市政府，芜湖市委、市政府为研究班的成功举办做了大量卓有成效的工作。以安徽省国土资源厅、合肥市国土资源局为主体的会务人员意识到位、组织到位、措施到位，具体工作想得仔细、办得周全，保证了研究班的成功举办。
研究班主要有以下几个方面的收获：
一是认识进一步深化。大家利用研究班这个机会，比较系统学习了中央关于土地管理及其制度改革的方针政策、法律法规和相关知识。进一步深化了对土地管理工作地位作用的认识，深化了对党的十七届三中全会关于农村土地管理制度改革精神的认识，深化了新形势下加强土地管理和推进土地管理制度改革重要性、紧迫性的认识。大家一致认为，作为经济社会发展的一项基础制度，土地制度及其改革在统筹城乡发展中具有特殊重要的地位。深化土地管理制度改革是统筹城乡发展的客观需要，是中央的明确要求，必须按照中央的要求，结合实际，规范有序地予以推进。
二是视野进一步开阔。研究班教学之间、学学之间交流的内容既有全国的共性问题，也有东中西部各地不同的特点；既有宏观层面的思考，也有微观层面的探索；既有成功的经验做法，也有实际的困难和问题。此外，还进行了分组讨论和实地考察。通过这种大范围、多形式、深层次的学习交流，大家开阔了视野、启迪了思想，特别是对如何按照党的十七届三中全会精神推进农村土地管理制度改革，以及在推进土地管理制度改革中要注意把握的重大问题等，有了更加明晰的认识。
三是责任进一步强化。通过研究班的学习培训，在统一思想、深化认识的基础上，更加深刻地认识到，土地管理工作在经济社会发展中具有基础性、全局性和战略性的重要作用。必须强化保护耕地、节约集约用地的责任。普遍表示要强化土地管理工作服务发展全局的责任，更加自觉肩负领导责任，落实工作责任，推进土地节约集约利用，坚决守住18亿亩耕地红线，为促进城乡统筹协调发展提供保障。
四是能力进一步提高。通过研究班的学习研讨，理论思维能力得到新的提高，运用相关理论指导和推进土地管理制度改革的工作能力进一步增强。把握方向的能力得到新的提高，对土地管理制度改革的方向和根本要求有了更好把握。运用政策和破解难题的能力得到新的提高，对土地管理制度改革相关制度规定有了更加全面系统的了解和掌握，对解决改革中的重点难点问题更有信心和把握。
二、研究班研究的重点、热点
（一）土地管理制度改革的必要性、紧迫性
党的十七届三中全会以来，各地认真贯彻落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神，推进农村土地管理制度改革的热情高涨，结合实际积极探索农村土地管理制度改革思路，在一定范围内作了实践的探索，取得了积极进展，对统筹城乡发展和社会主义新农村建设发挥了不可替代的重要作用。
一是深化土地管理制度改革是统筹城乡发展的客观需要。根据宪法和土地管理法，我国实行土地的社会主义公有制，包括国家所有和集体所有两种。法律规定了除乡镇企业、村民住宅和乡（镇）公益事业建设，任何单位和个人进行建设必须使用国有土地，涉及使用集体土地的必须征收。土地征收制度有力支撑了工业化、城镇化的快速发展。但这种制度也带来了一系列问题：农村土地大量低成本用于建设，加剧了工农、城乡“剪刀差”；土地“城市化”，但农民没有相应“城市化”；部分失地农民成为无地、无业、无社会保障的“三无”人员，引发征地纠纷和土地信访问题。随着工业化、城镇化和新农村建设的加快推进，进一步健全农村经济体制，加速破除城乡二元结构，构建城乡统一发展体制机制，已成为一项十分紧迫的任务。过去，农村发展取得巨大成就，靠的是改革创新；今后，解决农村发展中的问题，特别是解决城乡统筹发展中的土地问题，还是要靠改革创新，土地制度的改革首当其冲。改革完善土地管理制度，已成为全社会的广泛共识、统筹城乡发展的当务之急。
二是深化土地管理制度改革是中央提出的明确要求。十六届五中全会通过的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出，充分发挥市场配置资源的基础性作用，推进征地、户籍等制度改革，逐步形成城乡统一的要素市场，增强农村发展活力。并明确提出，加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。十六大以来中央连续出台的六个“一号文件”，以及历年的国务院政府工作报告，都对土地管理制度改革提出了要求、作出了部署。特别是党的十七届三中全会《决定》系统提出了健全严格规范的农村土地管理制度的具体要求，从最大限度保护耕地资源和农民对土地的财产性权益出发，重点提出实行“两个最严格制度”、建立“两个市场”、保护“两个权益”。“两个最严格制度”，就是最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。“两个市场”，就是建立健全土地承包经营权流转市场和逐步建立城乡统一的建设用地市场。“两个权益”，就是依法保护农民对承包土地的占有、使用、收益等权利和农户宅基地用益物权。为保证土地管理制度改革稳步有序推进，《决定》还特别强调要抓紧完善相关的法律法规和配套政策。中央提出的明确要求，为土地管理制度改革指明了方向。
（二）农村土地管理制度改革的原则
以科学发展观为指导，统筹保障发展与保护资源，按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。
产权明晰是基础。土地权利是农民重要的财产权。完善土地产权制度是维护农民合法权益、确保社会和谐稳定的客观需要，也是规范土地流转、建立城乡统一土地市场的迫切要求。
用途管制是核心。科学编制土地利用规划，加强规划统筹和管控，按规定确定的用途管地用地，是实现保护和合理开发利用土地资源的根本保障，也是世界上大多数国家管理土地的通行做法。
节约集约是根本。我国人多地少、耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，土地的供需矛盾十分突出。节约集约用地、切实保护耕地，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是我国必须长期坚持的一条根本方针。
严格管理是保障。改革必须规范有序进行，要妥善处理好改革创新和依法行政的关系，维护正常的土地管理秩序。
（三）农村土地管理制度改革的基本方向
1、健全完善土地产权制度
土地产权制度是土地制度的核心和基础，产权明晰是农村土地管理制度改革的首要原则。经过多年的发展，我国已初步形成了较完善的土地权利体系，建立以确权登记为核心的土地产权保护机制，现在正结合第二次全国土地调查，加快推进农村土地的确权登记领证。
现行土地产权制度也还存在着一些问题：一是法定的集体土地所有权主体尚未全面落实。法律规定，农村集体土地三级所有，即乡（镇）农民集体所有、村农民集体所有、村民小组农民集体所有，但由谁来代表农民集体行使所有权尚未完全落实。集体土地所有权登记发证还没有做到全覆盖，不足7%。二是集体土地使用权流转和转变用途不规范。很多没有依法办理土地变更登记手续，相关权利不受法律保护，不仅造成耕地大量减少，也极易引发权利纠纷。三是土地登记尚未统一，土地产权保护有待进一步加强。根据《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《农村土地承包法》等有关法律规定，林地、草原、滩涂、耕地等不同类别土地，分别由不同的部门登记发证。多头分散的做法破坏了土地登记的统一性，不符合国际惯例。实际上，林权证、草原证、土地承包经营权证等与土地权利证书的关系应当属于“工作证”和“身份证”的关系，但两类证书之间的关系仍未理顺，给土地产权保护和土地市场交易带来了不利影响。
健全完善土地产权制度的基本思路：一是结合第二次全国土地调查，全面完成农村土地确权登记颁证工作。二是流转的土地必须经过确权登记发证。涉及土地权属变更的，以土地登记依法确认。三是按照《物权法》关于实行不动产统一登记制度的规定，推动以土地为基础的不动产统一登记，强化土地产权保护和管理。四是在实践中进一步细化土地权利，明晰土地权能，包括土地的出让、转让、划拨、出租等权利。
2、坚持最严格的耕地保护制度
实行最严格的耕地保护制度，是我国特殊国情的客观需要，是保障粮食安全、实现国家长治久安的根本举措。我国已基本形成了严格的耕地保护制度，包括强化土地利用总体规划和土地利用年度计划的统筹和管控作用、实施严格的用途管制、建立完善基本农田保护制度、占用耕地补偿制度、耕地保护的共同责任制度，以及破坏耕地的法律追究制度等等。由于采取上述这些措施，有效遏制了耕地减少的速度，现在耕地面积净减少总体呈趋缓态势、基本农田面积总体保持稳定、新增建设占用耕地规模总体呈下行趋势、补充耕地计划和占补平衡落实情况总体向好。
但是耕地保护面临的问题仍然十分突出，表现在以下几个方面：一是耕地保护的形势异常严峻。根据全国土地利用变更调查，2008年我国耕地只有18.26亿亩，有12个省耕地面积净减少，5个省耕地保有量已低于新一轮规划确定的2010年指标；15个省耕地保有量已逼近规划指标，仅剩不足10万亩。二是耕地保护面临新的压力。为应对国际金融危机，中央确定实施的一系列扩内需、保增长措施，投资力度集中增大，各类项目都要落地，对严守18亿亩耕地红线造成的压力是空前的。个别地方以改革为名，使部分耕地转为其他用地，进一步加剧了这一压力。三是保护耕地的机制不健全。主要是保护耕地的责任制还没有完全落实，缺乏耕地保护的激励机制和补偿机制等。
坚持最严格的耕地保护制度的基本思路：一是落实共同责任。保护耕地不是国土部门一家的事。要完善省级政府耕地保护目标责任考核、干部离任耕地保护责任审计，以及对市县党政班子耕地保护工作一票否决等制度。二是严格保护基本农田。结合土地利用总体规划修编，划定永久基本农田保护区。三是严格占补平衡，积极补充耕地。四是大力实施土地整治。通过对现有农田的整理、废弃地的复垦，以及未利用地开发，增加有效耕地面积，提高耕地质量。五是创新耕地保护的经济补偿机制。提高占用耕地成本，同时探索耕地保护基金制度，对保护耕地特别是基本农田给予补贴。
3、深入推进征地制度改革
征地制度对我国的经济社会发展和工业化、城镇化进程发挥了至关重要的作用。随着我国市场经济的发展，征地制度越来越不适应经济社会发展的要求。这几年我们一直按照中央的要求探索征地制度改革，改进征地的补偿办法、完善征地程序、健全被征地农民的社会保障制度等，征地矛盾和问题虽有缓解但还没有根本解决。
现在征地问题仍然是影响社会稳定一个重要的因素。主要体现在：一是征地范围过宽，没有体现“公共利益”的需要。法律规定为了公共利益可以征地。但实际上，各类建设均通过国家动用征地权解决用地需求，实际造成了土地征收权行使范围扩大、征地规模过大。二是征地补偿偏低，难以反映土地的价值。现行征地制度规定的土地补偿费和安置补助费标准，采用年产值乘以倍数的办法，各地标准不一、倍数相差很大，补偿的矛盾非常突出。目前正在推行的征地统一年产值标准和区片综合地价，补偿标准普遍提高了20-30%，但总体水平仍然不高。三是安置途径单一，被征地农民长远生计得不到保障。被征地农民安置单一，没有解决被征地农民重新创业、发展的问题。四是征地程序不规范，侵害被征地农民权益。一些地方执行征地公告程序不到位，甚至不公告。征地时不听取农民的意见，工作不透明，不做深入细致的群众工作，造成一些地方干群关系紧张，影响社会稳定。另外，征地补偿争议诉求渠道不畅通，农民合法权益难以得到保障。
改革完善征地制度的基本思路：一是严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。二是尊重农民的土地财产权利，建立符合市场经济规律的征地补偿机制。改变现行产值倍数的计算方法，征地补偿费标准根据当地土地资源条件、产值、区位、供求关系和经济社会发展水平等综合因素确定，经政府批准后公布实施，作为实施征地补偿的依据；并根据经济发展水平和物价等因素及时更新标准。三是解决好被征地农民的就业、住房、社会保障问题，保障被征地农民长远生计。探索实行留地安置等模式，逐步完善被征地农民社会保障制度，疏通社会保障资金渠道，切实落实社会保障资金钾是规范征地程序，维护被征地农民土地权利。建立严格规范的征地程序，明确告知、确认、听证和批后实施、纠纷仲裁等环节，进一步扩大和保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。
4、构建城乡统一的建设用地市场
城镇土地的有偿使用和国有建设用地市场的建立，使市场配置土地资源的作用得到发挥，优化了资源配置，实现了资产价值，服务了改革发展，促进了土地的节约集约利用，但现在土地市场还是不规范的、不全面的、不统一的。主要问题有：一是土地市场的城乡分割。集体建设用地使用权不能同国有建设用地使用权一样进行出让、转让，农村土地流向城市，农民没有充分享有土地增值收益。集体建设用地流转自发无序，很不规范。二是行政配置土地的比重仍然过大。尽管基本实现了经营性用地的招拍挂，还在推行工业用地的招拍挂，但是仍有相当大比重土地以行政划拨或者是协议方式配置，市场配置资源作用不充分，资产的效益没有充分体现，也不利于节约集约用地。三是土地市场的管理不够规范。突出的表现是，大量房地产企业囤积土地；有的拿到地不按合同约定开发，不断地制造出“地王”推高房价、抬高地价拢乱市场。
构建城乡统一建设用地市场的基本思路：一是深化国有土地使用制度改革，完善以市场竞争为基础的价格形成机制。要加大土地有偿使用制度改革力度，逐步缩小划拨用地规范。到2020年底前，除军事、社会保障住房和特殊用地等继续划拨外，全面实现土地有偿使用，建立完善的土地有偿使用制度体系，促进土地节约集约利用。二是稳步推进集体土地使用制度改革，实现城乡土地市场统一。参照国有土地市场运行规则，研究设计集体建设用地使用制度；按照初次分配基于产权、再次分配基于税收的原则，合理分配集体建设用地使用和流转中的土地收益。三是加强土地市场运行的监管和调控。全面落实土地市场动态和城市地价动态监测制度，加大信息公开力度，强化土地开发利用情况的监管。
5、实行最严格的节约用地制度
节约集约用地是解决我国发展目标的根本出路，也是推进经济增长方式转变的重要举措。近年来，我国节约集约用地水平有所提高，各地也探索了不同的模式和途径，但总体上我们国家土地的节约集约利用水平还不高。特别在农村，土地利用粗放浪费问题还十分严重。表现为空闲住宅多、空心村多，人均建设用地逐年扩大。据调查，农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量的10%～15%。1996年到2008年，农村人口减少了大约12，900万人，农村居民点用地反而增加了1，112万亩，农村人均居住建设用地从1996年的193平方米增加到2008年的229平方米。农村居住用地与农村人口变迁逆向发展。
实行最严格的节约用地制度的基本思路：一是加强宏观控制，优化土地利用结构和布局。重点做好基本农田保护区规划和城市发展控制区规划，明确其界线，严格控制城市建设用地供应总量。按照“控制总量、有保有压”的原则，科学制定土地利用年度计划，加强计划对农用地转用规模、速度、结构的控制和引导，严格控制建设占用耕地规模。二是严格土地准入条件，提高土地使用门槛。加快编制和修订各类工程项目建设用地指标，建立健全土地使用标准体系，强化建设用地标准化管理技术手段。三是深化土地使用制度改革，推进土地资源市场化配置。严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录；加强建设用地税收征管，研究制定各类建设用地的税费政策。四是立足内涵挖潜，优先盘活利用存量土地。加快闲置、低效用地调查清理；疏导结合，整合规范农村建设用地。五是建立和推行节约集约用地评价与考核制度。我部与国家发展改革委、国家统计局联合制定了《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》，从今年开始对除西藏外的30个省（区、市）新增建设用地消耗水平进行考核。开展开发区集约用地评价，促进形发区土地节约集约利用。
三、贯彻落实研究班精神的意见和措施
部总规划师胡存智的总结讲话要求：一是领会好研究班精神；二是传达好研究班精神；三是做好研究班总结。张庆军厅长在研究班结束时，代表厅党组就当前几项重要工作做了贯彻部署。我局在近一段时间，要勤汇报，多争取，善宣传，抓重点，保稳定。
（一）关于政风行业评议，效能建设问题。
张庆军厅长强调：各市、各县（包括省厅）一定要打翻身仗，要认真分析所在地形势，制定实施方案，向当地媒体、人大、骨干企业、重点单位效能建设监督员做好宣传，要做好“工作”外的工作。积极准备年终目标管理考核工作，做好百名科长考评工作。
（二）关于基层国土所建设第二阶段规范化建设。
全省目前在国土所建设上已投入2.6亿，验收70%。下一步，重点是规范化建设，做到“五有三统一”，重点是软件建设、网络建设，“让数据在网上跑，不要让群众来回跑”。我局下周对建设用地预审和审批工作进行培训，资料的录入、调试、试运行。
张庆军厅长对基层国土所的要求——八个字“保护、服务、维权、执法”，各市要抓一两个典型，省厅准备对第二阶段规范化建设做的好的所进行表彰奖励。
（三）关于第二次土地调查
国家最近在厦门召开了二调专题会议，有许多新精神，省厅将召开专题会议部署，要高度重视。这次城市调查，要求调查到建制镇（以前只到县城）。基本农田上图工作要严谨、规范、细致。今年将列入对市县政府的考核指标。
（四）关于农村土地登记发证
这项工作时间紧、任务重，也是我们做好城乡统筹，强化土地管理的基础工作。一把手要亲自过问、督促。
省厅准备以奖代补（大约1个亿），各地验收后拔付。
我局要加大指导服务的力度，适时召开调度会，确保各项工作按时按质按量完成任务，争取更多的资金儿省厅的关照。
（五）大力推进土地综合整治
这项工作也是十九期市长培训班的核心，刚才我们学习两个文件，我们要有政治敏锐性，要全力以赴，把这项工作做好。全市七个试点村要首先出成果出经验，以点带面，全面铺开，这项工作的意义、做法，我以前讲的很多，这里不多说了，有一个思路，我想和大家说一下。随着国家扩大内需和我市承接东部转移示范区建设的需要，一批国家重点建设项目现已或即将开工实施。我们可以把这些国家重点项目建设与土地综合整治结合起来，整合资源。例如把本来需要安置的拆迁户数，通过统筹规划，合理布局，资源利用率可以提高1倍甚至更多。这点做法的好处是，一政府不需要掏钱开展土地综合整治，本身项目就有；二不需要占用土地指标，可以减少计划指标；三通过规划，可以改善搬迁户的居住环境，提升农民生活品味。四通过复垦农户原有宅基地，既可以节约用地，又可以把土地指标用来经济建设。这是一项探索性的工作，我们需要做好两件事，一是做好规划，二是做好宣传，我们国土资源管理部门也将全力做好技术服务和管理职能。
（六）准备召开全系统工作务虚会
初步定在12月上旬，这次会议主要是贯彻十九期市长研究班精神，结合当前省国土资源厅、市委、市政府扩大内需发展经济的工作部署和国土资源实际，在深刻领会市委、市政府近期相继出台的一系列政策文件精神的基础上，总结2009年工作，认真谋划2010年工作思路和重点，针对当前国土资源工作的新问题、新难点、新问题提出具体的对策和措施。参加人员：局班子成员、各县市国土资源局局长、局机关、二级机构负责人。会议主要议题是以下八个方面：
1、认真调查研判，清醒认识面临的形势，回答“形势怎么看、问题怎么办、工作怎么干”。总结工作，找准问题，寻求落实，改革创新，开创未来。
2、坚持解放思想，持续推进改革创新，密切关注国土资源工作中的苗头性、倾向性问题。结合实际提出国土资源管理中存在的大事、难事、急事。
3、如何践行科学发展观，确保“双保”行动的贯彻落实，协调好保障扩大内需项目用地需求与坚守18亿亩耕地红线之间的矛盾，促进经济平稳较快发展。
4、按照构建现代农业、促进城乡统筹发展和转移农民、富裕农民要求，因地制宜推进农村土地综合整治。
5、国土资源信息化建设是“数字安徽”的重要组成部分，如何在新形势下加快推进国土资源信息化建设，有效转变政府职能，扩大政务公开，提高工作质量和效率，建设服务型机关。
6、怎样进一步加大公益性地质勘查投入，做一些矿产地的储备，需要认真考虑，为危机过后矿产资源供应做好准备。
7、党的十七大提出把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，在坚决惩治腐败的同时,如何更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设、拓展从源头上防治腐败工作领域。
8、以学习实践科学发展观为契机，探讨如何提高队伍专业素养，加强队伍自身建设，打造高素质国土队伍，塑造全新国土系统形象。
（七）认真做好今年工作总结，谋划明年工作要点
切实抓好百名科长参评，发扬宣城的“三自三争”精神，力争我局今年“三个文明建设”在省厅和市委、市政府考评中取得优异成绩，以提高我局系统干部职工的政治待遇和经济待遇，使各项工作划上一个圆满的句号。
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